《海南自由贸易港海口江东新区条例》解读

2020年12月30日，海南省第六届人大常委会第二十五次会议审议通过了《海南自由贸易港海口江东新区条例》（以下简称《条例》），共七章三十七条，自2021年1月1日起施行。

一、出台《条例》的背景和意义

海口江东新区（以下简称江东新区）区位优势独特，是琼北“海澄文”一体化综合经济圈的东翼核心，发展空间充裕，有利于统一规划、高水平开发。设立江东新区是建设海南自由贸易港的重大举措，作为充分响应国家政策、承担改革创新历史使命的重要区域，有必要对江东新区的管理体制、建设发展、服务保障等各类制度措施予以法定化，充分利用特区立法权，以特区法规形式制定具有全局性、指导性、实操性的《条例》，为园区的开发建设、产业发展、服务管理等重点领域和关键环节的探索和实践提供法治保障。因此，条例的制定既能保障省委、省政府重大战略部署的推进和落实，也有利于加强江东新区的统筹管理力度，确立市场化运作机制。

二、《条例》的主要内容

《条例》作为江东新区建设的主体性、纲领性、框架性地方立法，应以江东新区的实际需求为导向，围绕江东新区的管理体制、开发建设、产业发展和服务管理四个重点方面进行内容设计。

（一）关于江东新区的管理体制。为充分发挥法定机构的特点和作用，赋予江东新区管理机构更加灵活的管理运作机制，结合江东新区实际，借鉴相关法定机构经验，着重在以下几方面构建管理机制：一是明确江东新区管理机构的职责。管理机构是在江东新区履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构，具体负责江东新区的综合协调、开发建设、运营管理、招商引资、产业发展、制度创新、投资促进、企业服务等工作，依照授权或者委托行使相应的行政审批权和行政处罚权；明确了江东新区的社会管理职责由海口市人民政府另行规定。同时明确省和海口市人民政府及其有关部门应当依法将有关管理权限授权或者委托江东新区管理机构行使，并依法编制权力清单、责任清单，经批准后向社会公布。二是人事权限。明确江东新区管理机构按照精简高效的原则，在依照有关规定确定的薪酬总额范围内，自主决定机构设置、岗位设置、人员聘用、薪酬标准等，依照有关规定任命的人员除外。江东新区管理机构的负责人、高级管理人员及其他工作人员可以从境外选聘。三是明确江东新区管理机构可以依法设立企业，委托企业负责江东新区内的土地开发、基础设施、产业投资、招商引资和公共服务设施的建设及运营，参与江东新区管理服务的组织与实施。江东新区管理机构根据海口市人民政府授权对所出资企业履行出资人职责，依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。

（二）完善江东新区开发建设体系。《条例》从规划编制、智慧园区建设、基础设施的整体规划和同步建设、用地保障、居民搬迁和生产生活安置、生态保护、投融资模式等方面对江东新区的开发建设做了规定：一是规定江东新区管理机构负责组织编制江东新区控制性详细规划等，经批准后实施，江东新区周边地区相关规划应当与江东新区控制性详细规划以及产业发展规划等相衔接。二是要求江东新区加强智慧园区建设，布局智能基础设施，提供服务全域智能化应用，推进园区数字化、智能化管理。三是规定江东新区应当加强“五网”、生产和生活配套服务等基础设施的整体规划和同步建设，并要求海口市人民政府和江东新区管理机构应当建立开发建设协调机制，统筹江东新区与周边地区基础设施、公共服务设施和其他配套设施的建设与管理，推动区域一体化布局和联动发展。四是创新江东新区内的土地管理制度。为提高江东新区开发建设效率，《条例》规定海口市人民政府可以授权江东新区管理机构负责江东新区范围内土地的监督、管理和开发，但土地征收事项除外；江东新区管理机构可以根据授权开展土地储备，可以通过出租、临时使用等方式对江东新区范围内未供应的政府储备土地加以利用，但不得影响土地正常供应。五是规定加强江东新区用地保障，省和海口市人民政府应当统筹安排江东新区年度新增建设用地指标，优先保障重点产业、重点项目用地。同时明确，在江东新区可以采取灵活多样的供地方式，利用农村集体建设用地进行产业项目建设，加强对地下空间开发利用与管控。六是规定江东新区应当建立健全区内居民搬迁和生产生活安置的保障机制，创新乡村土地征收和居民就业模式，推动城乡一体化融合发展。七是强调江东新区应当严格保护东寨港红树林等核心生态资源，加强生态系统修复与环境整治，保护历史文化资源。八是明确江东新区管理机构应当创新江东新区开发建设的体制机制，探索多层次、多渠道的投融资新模式。并明确开发建设模式。鼓励江东新区管理机构通过引导和支持企业采取股权合作、公建民营、民办公助等多种形式，参与江东新区基础设施和重点设施建设运营。

（三）推动江东新区产业聚集发展。围绕江东新区的发展定位，完善促进产业发展的制度措施，是江东新区实现高标准高质量发展的重要保障。《条例》主要从以下几方面做出规定：一是规定江东新区推动现代服务业集聚发展，构建创新型、外向型现代服务体系。并鼓励在江东新区开展符合江东新区发展定位、有利于促进产业结构优化升级、加快经济发展方式转变的创新业务。二是支持江东新区大力发展临空经济相关产业。支持江东新区建设临空经济区，重点发展保税航油、飞机租赁、飞机维修、飞机拆解、航空物流、临空商业商贸、临空高端制造等产业集群；并利用航权开放政策开展保税航油业务。鼓励境内外市场主体平等参与保税航油供应、航油基础设施建设使用和飞机维修业务；支持飞机租赁企业在江东新区开展境外融资业务，取消飞机境外融资限制。鼓励保险资金支持飞机租赁业发展，丰富保险投资工具，探索以保险方式取代保证金。三是江东新区应当推动旅游与相关产业融合发展，打造国际旅游消费中心体验区，建设全球消费精品展示交易中心，支持免税品经营企业在江东新区开展相关业务；并支持江东新区设立国际文化艺术品交易场所；同时明确江东新区应当融合生态资源，建设国际高端旅游度假区。四是支持建设总部经济，支持境内外投资者在江东新区设立总部。五是支持在江东新区率先落实金融业扩大开放政策，加快发展离岸贸易和跨境服务贸易，探索发展离岸金融。支持江东新区依法合规建设对接国际交易平台的航运等交易场所及结算中心。明确江东新区应当构建科技创新投融资服务体系，有序推进金融科技领域研究成果推广应用。六是促进专业服务业发展，规定江东新区应当培育和引进国际化的会计、法律、管理咨询、培训等专业服务机构，具有境外职业资格的境外人员依照规定认定后直接在江东新区依法提供服务。七是其他支持和鼓励类产业。鼓励江东新区在保障海南自由贸易港数据安全可控的条件下，推动数字贸易、数字安全、数字通信等数字产业发展；明确江东新区应当结合产业优势，扶持跨境电商业务发展，在通关、税收征管和支付结算等方面依法给予便利，推进线上线下渠道零售业务融合发展；明确鼓励江东新区建设设计产业园，举办国内外设计创意产品展览会、专业论坛等活动；支持建设面向国内国际的学研产创一体化平台，鼓励境外理工农医类高水平大学、职业院校在江东新区独立办学；八是提升科技成果转化能力。为进一步激发科研人员创新热情，促进科技成果转化，明确对于利用财政性资金形成的归单位所有的职务科技成果，高等院校、科研机构可以赋予科技成果完成人共同所有权或者长期使用权，但是可能影响国家安全、公共利益、社会稳定的除外；赋予科技成果完成人共同所有权的，科技成果完成人与单位可以约定共同共有或者按份共有。按份共有的，科技成果完成人的份额应当不低于百分之七十。九是赋予江东新区在人才引进方面更大的自主权。规定江东新区应当引进境内外高层次人才和急需紧缺人才，按照海南自贸港高层次人才认定办法和分类标准自主认定高层次人才，可以对急需紧缺人才结合实际适当放宽文凭、年龄、职称等条件限制；同时，还规定了江东新区支持离岸创新人才引进及使用，鼓励江东新区各类单位在港澳台地区及国外建立前端孵化基地、离岸研发中心并聘请使用高层次创新人才。

（四）强化江东新区的服务和监管。根据《海南自由贸易港建设总体方案》的要求，并结合江东新区发展实际情况，在第五章“服务管理”方面规定如下内容：一是在审批方面，规定在江东新区实施和深化极简审批改革，探索在具有强制性标准领域建立“标准制+承诺制”的投资制度，同时对招商项目落地服务保障作了规定。二是在监管方面，支持江东新区建立健全以信用监管为基础、与负面清单管理方式相适应的过程监管体系，明确加强过程监管的规则和标准，依法对投资经营活动实施有效监管。并规定江东新区管理机构应当依法建立不良市场主体退出机制，保障产业健康发展。三是建立投诉机制。明确江东新区管理机构应当建立营商环境投诉机制。四是在风险防控方面，规定省和海口市人民政府及江东新区管理机构应当加强风险防控体系建设，建立健全风险防控配套制度，有针对性地防范化解贸易、投资、金融、数据流动、生态等领域重大风险。

（五）有关法律责任。一是明确省和海口市人民政府有关部门、江东新区管理机构及其工作人员在江东新区服务管理工作中有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是建立创新容错机制。江东新区承担改革创新和先行先试任务，为进一步鼓励创新，激发江东新区创新活力，《条例》明确江东新区建立创新容错机制，对在改革创新、先行先试等工作中出现失误错误的，可以按照国家和本省有关规定从轻、减轻处理或者免除责任。（杨小涵）