【案情】
2009年5月7日，原告某公司杉松半成品加工点（负责人：张某某）依法定程序成立，取得了木材经营许可证，享有加工杉、松半成品和收购木材的经营权。2011年6月24日，被告某县林业局以张某某的加工点无证为由，对该加工点作出《专项整治停止加工通知书》的具体行政行为,并对该厂实施了查封行为。2011年11月上旬，原告以被告的具体行政行为违法为由诉至某县人民法院，请求撤销对该厂的查封行为。在审理过程中，被告于2012年3月17日作出《关于对某公司杉松半成品加工点的处理通知书》的具体行政行为，撤销2011年6月24日对原告作出的具体行政行为，并承诺负责帮助原告恢复原办理的木材加工许可证。为此，原告向法院提出撤诉申请，法院作出准予原告撤回起诉的行政裁定书。
2012年8月20日，被告向原告重新颁发了木材经营加工许可证，但该证只有加工权，未有收购木材的经营权。原告对此提出异议，于2013年10月28日向法院单独提起行政赔偿诉讼，要求判令被告赔偿原告各种经济损失人民币1284755.20元。法院开庭审理后作出判决，判令被告赔偿原告人民币42万元。被告不服，上诉到州中级人民法院。州中级人民法院裁定撤销原判，发回重审。在重审过程中，原告以被告某县林业局实施具体行政行为的违法性尚未得到确认为由，再次提出撤回单独的行政赔偿诉讼，法院准予原告撤回起诉。
【裁判要点】
该行政赔偿纠纷案是经法院三次裁定，一次判决而结束了整个案件的诉讼程序。三次裁定的情况是:第一次一审裁定准予撤回不服行政查封行为请求；第二次二审裁定是撤销原判、发回重审；第三次一审裁定准予撤回行政赔偿诉讼请求。一次判决的情况是：一审判决:一、被告某县林业局赔偿原告某公司杉松半成品加工点损失372000元，二、被告某县林业局赔偿原告雇请工人看守费48000元，于本判决书生效后十日内付清，三、驳回原告某公司杉松半成品加工点的其他诉讼请求。
【争议焦点】
1、某县林业局是否应承担赔偿责任？
2、某县林业局该如何承担国家赔偿责任？
【法理分析】
本案涉及的是行政赔偿纠纷。所谓行政赔偿，是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。从理论上来讲，行政赔偿责任的构成要件包括侵权行为主体、行政违法行为、实际损害结果、存在因果关系四个构成要件。
第一项要件就是要满足侵权行为的主体要件。《国家赔偿法》规定，能够成为行政侵权行为主体的主要有:行政机关及其公务员;法律法规授权的组织及其工作人员;受行政机关委托的组织及其工作人员；受行政机关委托的个人。本案中的被告某县林业局在2011年6月24日，以张某某的加工点无证为由，对该加工点作出《专项整治停止加工通知书》的具体行政行为，很显然被告已满足了行政侵权行为的主体要件。
第二项要件是必须有行政违法行为。根据《国家赔偿法》第四条第（一）项的规定，行政机关及工作人员只有在行使职权时侵犯了行政相对人的权益时，国家才负责赔偿。行政违法行为是指行政机关及其公务员在实施行政行为的过程中不依照法定程序、滥用行政自由裁量权。本案中，张某某在2009年5月7日就已经合法取得加工点的木材经营许可证，享有加工杉、松半成品及收购经营权，而被告却以原告方无证为由下达《专项整治停止加工通知书》，明显属于滥用行政自由裁量权的行为，是一种严重不负责的行为，属于行政违法行为。
第三项要件为必须要有实际损害。本案中由于被告的行政违法行为造成加工点无法加工生产，以致造成木材腐烂变质，使得张某某被迫低价出售木材，造成经济损失是事实。
第四要件为因果关系。即违法职务行为和损害后果之间存在可以让国家承担行政赔偿责任的联系。本案的行政违法行为与张某某被迫低价出售木材，造成经济损失显然是存在事实上的因果关系的。
综合以上分析可知，被告应该承担行政赔偿责任。
某县林业局该如何承担国家赔偿责任的问题，笔者认为应该从以下两个方面处理：（一）由行政机关通过申请人的请求，明确自己的责任，主动赔偿给受害人或者在行政复议过程中通过提起行政赔偿来实现国家赔偿的责任；（二）通过行政诉讼程序依法进行赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第9条第(2)项，第13条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第3条、第4条的规定，体现了行政机关、法院均有处理行政赔偿纠纷的权利和义务。受害人要求赔偿的途径是有多种选择的。具体体现在：（1）有赔偿义务的行政机关可以在受害人提出请求赔偿的申请后，作出主动赔偿受害人的裁定；（2）由受害人申请向上一级行政机关请求复议，并同时提起行政赔偿请求；（3）向法院提起行政赔偿诉讼。但行政机关处理赔偿纠纷案件并不是提起行政赔偿诉讼的前提条件。也就是说行政机关无论是否已经处理了行政赔偿纠纷案件均不影响受害人在行政诉讼中提起行政赔偿的诉讼。
在行政诉讼中提出赔偿诉讼的前提条件是必须确认具体行政行为的违法性后才能提起行政赔偿诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第 21条规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合7个方面的条件。该条其中第（2）项规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。因此，该案单独提起行政赔偿纠纷诉讼的前提是具体行政行为的违法性首先要通过法院判决的形式在判决主文中加以确认，否则行政赔偿诉讼就成了空中楼阁，无源之本，找不到赔偿的依据。因此，根据相关法律的规定，只有在确认具体行政行为是否违法的行政诉讼中同时提起行政赔偿诉讼，国家赔偿的责任才能通过法律的确认承担下来。当然，也可以在其具体行政行为以法律的形式被确认违法后单独提起行政赔偿诉讼。
【案后思考】
纵观该行政赔偿案，尽管最后以和解裁定撤诉的形式结案，但案后相关的法律问题是值得思考的。针对该行政赔偿案件尽管州中级人民法院以事实不清，证据不足发回重审，但笔者认为其他方面的处理也是缺乏法律依据的。基层法院受理了单独提起诉讼的行政赔偿案件并作出了(2012)某行初字第2号行政赔偿判决书，判决主文中在未有明确具体行政行为违法的情况下就直接判决赔偿受害人42万元是违反《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干规定》司法解释精神的。笔者认为在实际的司法实践中应采取两种途径解决较妥:(1)就单独请求行政赔偿诉讼不应立案，如受害人坚决要求起诉，应裁定不予受理。如果是已经立案受理的，就应依法判决驳回原告方的诉讼请求；(2)告知受害人增加诉讼请求，首先确认具体行政行为的违法性，同时请求行政赔偿诉讼，两种诉讼一起合并审理（在已确认具体行政行为违法的情况下也可以单独提起行政赔偿诉讼），受理后依法开庭，公正判决。这才符合《国家赔偿法》及相关司法解释的精神。
（作者单位：贵州省黎平县人民法院）
