习近平总书记指出,检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。在我国,目前每年因道路交通事故死亡的总人数居高不下,而且呈逐年增加的趋势,道路交通安全的总体形势严峻,影响了人民群众的获得感、幸福感和安全感。笔者认为,在道路交通安全领域引入检察公益诉讼,既是对检察公益诉讼制度完善和发展的积极探索,亦是切实保障人民生命财产安全的有益举措。
一、提起公益诉讼的路径选择
将检察公益诉讼拓展至道路交通安全领域并进行具体制度设计时,首要任务需对道路交通安全领域内公共利益受损的具体情形进行区分。究其原因,在道路交通安全领域,公众生命财产安全作为一种公共利益得不到维护,既可能是由行政机关方面的原因引起,也可能是因为公民、法人或者其他社会组织方面的因素所致,不同的原因会导致检察机关提起公益诉讼时的具体被告有所不同。在道路交通安全领域,需要对如下四种情形进行讨论和区分。
第一,针对道路建设与规划瑕疵、交通辅助设施设置不合理的情形,应考察道路瑕疵或者交通设施不合理的具体责任主体是否为行政机关。如果是行政机关,便属于检察机关提起行政公益诉讼的情形;如果相应的主体责任已经因外包或其他原因转移至其他主体,便应当以其他主体作为检察公益诉讼的被告,此时则属于检察机关提起民事公益诉讼的情形。
第二,对于道路交通安全领域行政执法不规范的情形,比如在某些地方已经出现的机动车驾驶人员存在严重精神疾病,但没有被交管部门及时发现并吊销其驾驶证而导致发生交通事故的情况,此时主要引发行政公益诉讼,即由检察机关针对有关行政机关的不作为等提起行政公益诉讼。
第三,对于一部分道路交通参与人安全意识薄弱的情形,比如因大型车辆非法驶入某些道路而导致路面受损并引发公共交通安全隐患,此时引发的公益诉讼主要是由于道路交通参与人的行为对交通设施造成损坏所致,需由检察机关将其导入民事公益诉讼予以处理。
第四,针对交通事故救助不及时而导致公共利益可能受损的情形,与第一种情况类似,检察机关需要界定具体责任主体后,再决定将案件归入行政公益诉讼或是民事公益诉讼。
二、制发检察建议需把握三个关键点
在将行政公益诉讼拓展至道路交通安全领域时,制发具体有效的检察建议无疑应是检察机关工作的抓手之一,为检察机关提起行政公益诉讼提供了一定的缓冲和铺垫,具有“预监督”的功效,也体现了双赢多赢共赢的理念。鉴于此,在道路交通安全领域,检察机关针对行政机关制发检察建议时,可从三个方面重点把握。
其一,凸显检察建议的“建议”属性。在道路交通安全领域,无论是因为行政机关不作为带来的安全隐患导致公共利益受损,还是因为交管部门的某些过度执法而引发行政公益诉讼,针对行政机关未能严格依法履行职责的情形,检察机关按照行政公益诉讼案件办理程序向有关部门发出检察建议,应以相对理性的监督方式,对有关部门全面、充分、按时履职起到提示和敦促作用,力争在诉前程序阶段即与行政机关达至共赢局面。
其二,提升检察建议的实效性。比如对道路交通事故救助机制存在明显缺陷的情形,为切实督促有关部门及时建立健全相关救助机制,检察机关在向其制发检察建议的同时,如有必要,可以将检察建议抄送至同级党委、人大、政府、纪检监察机关或相应的上级主管部门,充分发挥制度合力,提升检察建议的实效性。
其三,强化检察建议的合法性。检察机关应为检察建议中的各项内容寻找到尽可能直接且明确的规范性依据。在制发要求道路交通执法部门“依法履职”的检察建议中,应当将“依法履职”之“法”的具体范围适当涵盖至道路交通安全领域内的相关规范性文件、“三定”方案等可能会衍生出交管部门行政“职责”的范畴,一方面提示有关部门在履职过程中可能存在的职责遗漏情形,另一方面也可借助于上述文件强化检察建议内容的精准性,助力检察建议实效性的提升。
三、检察机关取得民事公益诉讼原告资格的选择情形
目前,检察机关取得民事公益诉讼原告资格包括三种:第一,检察机关与其他若干主体处于平等地位。比如在个人信息保护法中,检察机关与其中规定的“法律规定的消费者组织”和“由国家网信部门确定的组织”处于平等地位。第二,相对于检察机关,一部分公益组织(如消协或环保组织)或者行政机关(如海洋环境监督管理部门)等具有获得原告资格的优先性,检察机关只有在前述主体不起诉时,才能获得原告资格。第三,相对于检察机关,众多不特定的主体具有作为原告的优先性,此时检察机关需先行采取“公告督促”程序之后,才有作为原告的可能性。
在检察机关将民事公益诉讼拓展至道路交通安全领域时,因相关法律并未明确规定应由哪些主体作为或优先作为原告,笔者认为,采纳前述第三种是较为适当的选择。目前,实务中个别被督促单位以“在司法诉讼方面缺乏专业经验,不具备相关知识和能力的专职人员”等为由,将道路交通安全类民事公益诉讼的原告资格直接递推给检察机关的做法并不妥当,可由检察机关予以提示。
(作者单位:山西师范大学、山西省平陆县人民检察院)
