工商行政处罚应有法律法规明确授权并依相关程序进行

　　要点提示

　　在产品质量监督过程中，由于国务院对产品质量监督部门与工商行政管理部门规定的职权范围的规定不甚明确，导致了行政主体之间在行政职权行使过程中因职权边界争议而发生矛盾和冲突，同时也引发了行政相对人对行政机关行使职责的合法性产生了怀疑。工商行政管理部门在没有法律法规明确授权、没有可依照的程序规定的情况下所作行政处罚，应属无效。

　　案例索引

　　湖北省宜昌市点军区人民法院（2005）点行初字第2号；2005年11月4日。

　　案情

　　原告杨兴菊，女，个体工商户。

　　被告宜昌市工商行政管理局点军分局。

　　2005年3月26日，原告杨兴菊从宜昌市夷陵区鸦鹊岭镇郭康喜处购得景德镇市开门子农用化工有限公司生产的“白俄罗”硫酸钾复合肥料一吨（20袋）。至2005年4月15日，原告杨兴菊共销售3袋（50公斤/袋）。2005年4月18日，被告的执法人员要求杨兴菊在未销完的17袋“白俄罗”硫酸钾复合肥料中抽样三公斤送湖北省宜昌市产品质量监督检验所检验。杨兴菊在执法人员监督下，当场从其中1袋中抽样三公斤分别装入2个塑料袋送检。4月19日，湖北省宜昌市产品质量监督检验所检验报告指出，所检验的产品氯含量为4.5% ，不符合GB15063——2001标准要求（3%）。2005年4月20日，被告以产品不符合相关标准为由，查封了杨兴菊未销完的17袋“白俄罗”硫酸钾复合肥料。2005年7月21日，被告以杨兴菊的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条，给杨兴菊下达了《行政处罚告知书》。

　　杨兴菊提出异议，认为其所售“白俄罗”硫酸钾复合肥料有景德镇市开门子农用化工有限公司出具的合格证，而自己又没有检验能力，不可能每袋都检验，其对该产品没有掺假，没有以假充真，更没有以不合格产品冒充合格产品，履行了销售者的责任和义务，不应被工商行政处罚。但被告对上述意见未加采信。

　　2005年8月18 日，被告以杨兴菊的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款的规定，依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条和第五十五条的规定，给杨兴菊发出宜市工商点字[2005]20号《行政处罚决定书》，对杨兴菊作出如下处罚：1）、没收17袋“白俄罗”硫酸钾复合肥料；2）、处货值金额等值罚款2250元；3）、没收违法所得37.5元。

　　杨兴菊不服上述处罚，于2005年9月20 日向法院起诉，请求法院依法撤销被告作出的行政处罚决定。

　　认定上述事实的证据有：

　　1）、被告执法人员2005年4月15日对原告商店进行现场检查的检查笔录。

　　2）、被告执法人员2005年5月9日15时50分至16时10分对原告杨兴菊的询问调查笔录。

　　3）、2005年5月9日原告杨兴菊写的情况说明。

　　该三份证据表明2005年3月26日，宜昌市夷陵区鸦鹊岭镇郭康喜用双排座货车运肥料至杨兴菊处，杨兴菊购得景德镇市开门子农用化工有限公司生产的“白俄罗”硫酸钾复合肥料一吨的事实。2005年4月15日，杨兴菊已以每袋125元的价格销售3袋，获利37.5元。

　　4）、湖北省宜昌市产品质量监督检验所2005年4月19日出具的检验报告。证明杨兴菊送检的“白俄罗”硫酸钾复合肥料氯含量为4.5% ，不符合GB15063——2001标准要求（3%）。

　　5）、2005年3月26日郭康喜出具的收据以及景德镇市开门子农用化工有限公司生产的“白俄罗”硫酸钾复合肥料的合格证。证明其产品来源及状况。

　　6）、2005年8月18日，被告作出的宜市工商点处（2005）20号工商行政处罚决定书。

　　7）、立案报告书。

　　8）、行政处罚告知书。

　　9）、证人闫会敏当庭证言，证明2005年4月18日杨兴菊在执法人员监督下，当场从其中1袋中抽样三公斤分别装入2个塑料袋送检。

　　10）、现场勘验笔录，查明在被告库房中，查封的17袋“白俄罗”硫酸钾复合肥料中有1袋被撕开，重量少了三公斤左右，其他袋包装完好。

　　被告宜昌市工商行政管理局点军分局辩称，原告违反产品质量法相关规定，销售不合格产品，我局在依法调查取证的基础上作出了处罚决定书，事实清楚，证据确实充分，定性准确，适用法律法规正确，处罚适当。希望判令维持。

　　审判

　　在审理过程中，原告杨兴菊以被告宜昌市工商行政管理局点军分局决定减轻对其处罚为由，向本院提出撤诉申请。

　　宜昌市点军区人民法院经审查后认为，在行政案件宣告判决或者裁定前，被告宜昌市工商行政管理局点军分局改变了其所作出的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，其申请符合法律规定。该院于2005年11月4日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定准予原告杨兴菊撤回起诉。

　　评析

　　本案是一起不服工商行政处罚而引起的行政诉讼案件。虽然案件以撤诉的方式结案，但其中隐含的问题仍值得研究。

　　1、本案被告宜昌市工商行政管理局点军分局的行为是否越权。

　　《中华人民共和国产品质量法》第七十条规定：“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”由于国务院对产品质量监督部门或者工商行政管理部门规定的职权范围的规定不甚明确，导致了行政主体之间在行政职权行使过程中因职权边界争议而发生矛盾和冲突。例如1996年发生在四川省夹江县的一个具有极大新闻轰动效应的打假案，就涉及到技术监督机关与工商行政机关的职权范围如何认定的问题。2004年发生在安徽省阜阳市的劣质奶粉案件，也涉及到工商行政机关与其他行政机关的执法权限与责任如何认定的问题。

　　对于产品质量监督部门和工商行政管理部门规定的职权范围划分，最早见于1989年3月23日国务院批准的 《国家技术监督局、国家工商行政管理局关于贯彻〈工业产品质量责任条例〉原则分工的意见》。分工如下：“一、在生产、流通领域中，凡属产品质量责任问题，均由国家技术监督局及其所属各级技术监督机构负责查处；需要工商行政管理机关协助的，工商行政管理机关予以配合。二、在市场管理和商标管理中发现生产、经销掺假产品、冒牌产品的违法行为，由工商行政管理机关查处，技术监督部门予以配合。三、在市场上倒卖、骗卖劣质商品的行为，凡是工商行政管理机关发现的，由工商行政管理机关予以查处；需要技术监督部门协助的，技术监督部门予以协助。凡是技术监督部门发现的，由技术监督部门予以查处；需要工商行政管理机关协助的，工商行政管理机关予以协助。同一问题，不得重复处理。”但《中华人民共和国产品质量法》公布后，两个行政机关的分工是否变化未见相关的规定。

　　工商行政管理机关能否直接适用《中华人民共和国产品质量法》处理案件的问题，国家工商行政管理局局曾于1994年7月27日（工商公字〔1994〕第207号，作过明确答复，认为工商行政管理机关有权依据《中华人民共和国产品质量法》的有关规定处理案件。理由是：根据《中华人民共和国产品质量法》第六条、第十二条的规定，除国务院产品质量监督管理部门负责全国产品质量监督管理工作外，国务院有关部门有权在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作；用户、消费者有权就产品质量问题向工商行政管理部门申诉，工商行政管理部门应当负责处理。这两条规定，授予了工商行政管理部门对产品质量的监督管理权。国家工商行政管理局是国务院主管市场监督管理和行政执法的职能部门。据此可以认定，工商行政管理部门有权对与市场交易行为有关的产品质量问题进行监督管理。1997年3月20日国家工商行政管理局又以（工商公字〔1997〕第78号）再次明确。

　　但是，由于上述规定过于宽泛，工商行政管理部门在执法过程中，由于利益驱动，滥罚乱罚现象时有发生。从理顺关系，规范管理的角度考虑，笔者认为国务院应对产品质量监督部门或者工商行政管理部门的职权范围予以明确。应强化产品质量监督部门的职能，扩大其权限；缩小工商行政管理部门的职权，将其职能主要限定在市场主体资格的审查及检查，处理用户、消费者就产品质量问题向工商行政管理部门申诉等事项的处理上。从目前产品质量监督部门和工商行政管理部门公布的部门规章来看，产品质量监督部门的规章更完备，更具操作性，因此强化产品质量监督部门的职能，扩大其权限更有章可循，更有利于管理，避免产品质量监督部门和工商行政管理部门相互扯皮、推诿。

　　2、本案中工商行政管理部门存在的程序问题

　　本案庭审中，原、被告争议的焦点主要在化肥的抽样方式上。由于工商行政管理部门没有制定化肥的抽样办法，在执法过程中也就非常随意。本案被告执法人员要求原告杨兴菊在1袋肥料中抽样三公斤送检，不符合 《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》（1999年3月10日国家质量技术监督局发布施行）的相关规定。

　　首先申请人不符合要求。该办法第八条规定 ：“ 下列申请人有权提出仲裁检验申请：（一）司法机关；（二）仲裁机构；（三）质量技术监督部门或者其他行政管理部门；（四）处理产品质量纠纷的有关社会团体；（五）产品质量争议双方当事人。申请人可以直接向质检机构提出申请，也可以通过质量技术监督部门向质检机构提出申请。”因本案不存在产品质量争议双方当事人，申请人应为工商行政管理部门，而不是原告杨兴菊。

　　其次抽样方式值得商榷。该办法第十二条规定 ：“ 批量产品仲裁检验的抽样按照下列要求进行：（一）国家强制性标准对抽样有规定的，按规定进行；（二）国家强制性标准对抽样没有规定的，按争议双方当事人约定进行；（三）争议双方当事人不能协商一致时，由质检机构提出抽样方案，经申请人确认后抽取样品。” 第十三条规定 ：“ 产品抽样、封样由质检机构负责的，应当由申请人通知争议双方当事人到场。争议双方当事人不到场的，应当由申请人到场或者由其提供同意抽样、封样的书面意见。”从当时的情况看，原、被告对此均未重视，而在庭审中成为争点。事实上，即使不知道上述规定，依常理我们也知道，为保证检验的结果更符合实际情况，从多包肥料中随机抽样比从1袋肥料中抽样更能反映这批肥料的质量，更具客观性和真实性。

　　3、本案中工商行政管理部门存在的实体问题

　　根据 GB 15063-2001 《复混肥料（复合肥料）》的质量标准，复混肥料检测项目为：总氮、有效磷、钾含量，水分，粒度，水溶性磷占有效磷百分率，氯离子。在该质量标准的说明中第3点指出：“如产品氯离子含量大于3.0%，并在包装容器上注明”含氯“，可不检验该项目；包装容器未标明”含氯“时，必须检验氯离子含量。”其意味着复混肥料氯离子含量大于3.0%时，并不必然导致该产品成为不合格产品，更难以认定是以不合格产品冒充合格产品了。当然，以此作为行政处罚的事实依据也就不复存在，此时若进行行政处罚，则可能导致该行政行为违法，被人民法院撤销。

　　从上述分析得知，本案被告在程序和实体上均存在一定的问题，基于上述原因，被告宜昌市工商行政管理局点军分局在开庭后决定减轻对原告杨兴菊的处罚，原告杨兴菊同意接受，并以此为由向法院提出提出了撤诉申请。宜昌市点军区人民法院审查后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定准予原告原告杨兴菊撤回起诉，是正确的。

　　湖北省宜昌市点军区人民法院·杨忠山