《湖北省地方金融条例》解读

原标题：立法防范化解地方金融风险 服务促进地方实体经济发展——《湖北省地方金融条例》解读

2021年4月2日，湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议表决通过了《湖北省地方金融条例》（以下简称《条例》），于2021年7月1日起开始施行。制定《条例》是顺应金融经济发展变化和中央与地方金融管理体制改革的需要，为健全湖北省地方金融监管制度体系，防范化解金融风险，推动地方金融规范有序发展，更好服务实体经济，提供法制保障。

一、《条例》制定的背景

习近平总书记指出，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。随着经济社会的持续发展，新型金融业态不断涌现，金融风险复杂性日益凸显，地方在加强地方金融监管和风险处置等方面的作用不断增强。2014年，党中央、国务院确定了地方政府对地方金融组织的监管范围、监管分工及风险处置责任。2017年习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，强化属地风险处置责任。在此背景下，按照“依法依规界定中央和地方金融监管权责分工”的要求，有必要制定湖北省金融工作方面的地方性法规，以规范地方金融组织及其监管、地方金融风险防范与处置等地方重大金融事务，为落实党中央、国务院决策提供立法支持。

二、《条例》制定的基本原则

《条例》在制定过程中，将“科学立法、民主立法、依法立法”的要求贯穿始终，在广泛征求意见、论证评估的基础上，根据中央对地方金融工作的顶层设计，在地方立法权限范围内制定符合我省实际的、有针对性的条款内容。

一是按照立法权限立法。由于金融的基本制度属于中央事权，为此，立法过程严格依照地方立法权限，着重把握地方监管职责范围和突出《条例》的实施性。

二是根据监管需要立法。地方金融监管工作是国家赋予地方的新职责，对此，立法回应现实关切，对地方金融监管的管理体制、监管措施与方式、风险防范与处置等方面作出规定。

三是坚持问题导向立法。针对我省金融发展在规模、质量、数量上有差距以及金融供给不足等问题，突出鼓励和支持地方金融发展和服务实体经济的相关内容，通过立法引导金融回归本源，提升金融服务实体经济的效率和水平。

三、《条例》的框架和主要内容

《条例》共七章，即总则、地方金融组织、地方金融发展与服务实体经济、风险防范与处置、监督管理、法律责任、附则。

（一）划定适用范围。《条例》对适用范围的界定主要基于中央和地方在金融领域管理权限的划分，其中监督管理对象，根据中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革若干意见》的规定，地方政府对于地方金融的监管范围主要是“7+4”类机构，即负责对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司实施监管，并强化对区域性投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所的监管。此外，为避免出现监管空白，《条例》将“法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的开展金融业务的其他组织及其分支机构”纳入监管范围并作为兜底性规定，增强适用性。

在地方金融风险防范与处置、地方金融发展促进方面，按照国家对落实属地金融风险防范和处置责任的相关要求，适用范围除了上述三方面外，还包括在鄂金融机构以及其他涉及金融活动的单位和个人。

（二）明确政府职责。当前地方金融组织县域化的经营模式，使金融风险向县域地区集聚。《条例》根据地方金融风险的特殊性，明确了省、市、县三级政府的职责分工，层层落实属地金融风险防范和处置责任。

同时，构建地方金融监管双协调机制，精准防范和化解各类金融风险。一是国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制。根据《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》，省级建立金融委办公室地方协调机制，加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和金融消费者权益保护等方面的协作。二是地方金融工作议事协调机制。《条例》规定，省人民政府建立地方金融工作议事协调机制，统筹全省地方金融改革发展稳定重大事项，协调解决地方金融工作中的重大问题。

(三）规范经营行为。考虑到国家层面正在完善地方金融组织相关管理制度的实际情况，同时地方性法规在企业设立许可方面的限制，《条例》为引导地方金融组织规范经营，从共性角度出发，对普遍适用于各类地方金融组织的活动规范作了规定。

一是确立地方金融组织设立、变更与终止规则。强调地方金融组织的设立、变更、终止，应当按照国家有关规定办理相关批准、备案等手续。地方金融组织依法登记或者变更企业名称时应当注明其主营金融业务字样，并在登记经营范围时注明其取得经营资格的全部金融业务字样。地方金融组织解散、破产或者决定终止经营相关金融业务的，应当向地方金融监督管理部门报告并接受指导和监督。

二是细化地方金融组织的经营管理规范。要求地方金融组织加强公司治理，建立完整业务规则和管理制度体系，定期向地方金融监督管理部门报告规定事项及重大风险事项；为保护金融消费者合法权益，要求地方金融组织建立金融消费者适当性制度，履行信息披露与风险提示义务，加强个人信息保护；同时以列举形式对禁止性行为作出规定，要求地方金融组织不得有非法集资、非法吸收存款或者变相吸收存款，出借或者出租经营资格，以及超越经营范围经营等行为。

（四）助力金融发展。从我省金融业情况看，发展不足仍是主要矛盾。《条例》坚持问题导向，将促进我省地方金融发展和引导金融服务实体经济作为地方金融工作的重要内容，设专章重点从金融产业发展规划编制、金融集聚区建设、融资结构改善支持、金融人才支持等方面作了规定，同时结合金融发展的新要求，通过立法引导促进普惠金融发展，提高金融服务的可获得性；结合我省作为科技大省的优势，加强科技金融支持，引导金融资本与知识产权资源对接；与“绿色发展”理念相衔接，加强绿色金融支持，引导金融机构、地方金融组织为支持应对气候变化、环境改善、资源节约高效利用和生态环境保护等经济活动提供金融服务。

构建完善的信用体系和良好的法治环境，是推动金融业健康规范和规模化发展的基石。《条例》将加强金融信用环境和法治环境建设放在重要位置，规定一是推进相关部门数据归集，加强信息互通共享、信用披露和信用分类评级等工作。二是加强中小企业融资综合信用服务平台建设，提升信用服务中小企业融资发展的能力。三是建立地方金融组织及其从业人员的信用档案，依法将相关信用信息向省社会信用信息服务平台归集，推动与国家金融信用信息基础数据库、企业信用信息公示系统互联互通。四是建立健全金融纠纷多元化解机制，支持设立金融纠纷调解中心，加大金融债权保护和打击恶意逃废金融债务工作力度。

（五）强化风险防控。防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，按照中央和地方相关职责划分，由地方政府及其相关部门负责地方金融组织的监督管理和风险处置，同时配合中央加强本地区跨市场、跨行业交叉性金融业务的风险防范和处置。《条例》将主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，并根据引发金融风险的不同主体按照事权作了分类规定。

一是明确地方金融风险防范处置工作机制。县级以上人民政府建立相关部门、司法机关以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构参与的地方金融风险防范与处置工作机制，制定应急预案，及时处置金融风险。

二是明确地方金融风险防范处置的相关主体职责。规定地方金融监督管理部门建立金融风险监测预警、早期预防机制，并根据预警信息向相关行业主管部门提示风险等。相关行业主管部门应当按照职责分工，加强本行业、本领域防范非法金融活动的宣传教育、风险排查工作，发现金融风险隐患的，应当及时报送同级人民政府，并配合开展化解和处置工作。同时，对政府其他相关部门的风险处置职责进行了分别规定。

三是明确特殊情形下的地方金融风险处置。借鉴持牌金融机构成熟的接管经验，对地方金融组织存在重大风险隐患的，规定省地方金融监管部门采取应急处置措施。针对部分非金融企业“金融化”也是风险防控的薄弱环节，对非金融企业资不抵债或者资金周转困难可能引发重大金融风险的情况，明确企业所在地人民政府的协调处置责任。同时，对跨区域金融风险以及其他重大金融风险，国家未明确风险处置责任部门的，规定属于企业的，由注册地人民政府承担协调处置责任，属于个人的，由其住所地或者经常居住地人民政府承担协调处置责任，解决因新情况出现处置责任单位缺位的问题。

（六）细化监管措施。考虑到地方金融业态监管规则尚属空白，其相应的监管权限和监管措施等亟需通过立法来赋予。《条例》明确各级地方金融监督管理部门的职责，赋予其金融监管的执法权、行政处罚权，细化了监管措施，有利于地方金融监督管理部门依法履职。

一是加强监管制度建设。规定省地方金融监督管理部门建立地方金融组织信息公示制度和分类监督管理制度，根据国家有关规定，针对不同业态的性质、特点等制定相应的监督管理实施细则。

二是加强监管信息化建设。规定省地方金融监督管理部门应当组织建立全省统一的地方金融监督管理信息系统，对地方金融组织的业务活动及其风险状况进行非现场监督。

三是细化现场检查措施。经地方金融监督管理部门负责人批准，检查人员可以对地方金融组织实施现场检查，要求有关人员对检查事项作出说明，查阅、复制与检查事项有关的资料，检查有关业务数据信息管理系统，封存可能被转移、隐匿或者毁损的资料，以及查询有关账户等。

四是赋予监管约谈与风险提示职责。规定地方金融监督管理部门发现地方金融组织有涉嫌违反监管要求的行为或者存在其他风险隐患的，可以与地方金融组织实际控制人、主要股东、法定代表人、董事、监事、高级管理人员等进行监管谈话，要求其就相关业务活动和风险管理的重大事项作出说明。发现非地方金融组织涉嫌从事地方金融业务的，可以采取监管谈话、查阅资料、制发风险提示函等方式了解和提示风险，并应向相关部门提出措施建议。

五是建立投诉举报机制。规定任何组织和个人有权对地方金融领域违法违规行为进行投诉和举报；地方金融监督管理部门应当建立健全投诉举报机制，公布受理方式，及时处理投诉举报，并对举报人的身份及相关信息予以保密。