·以法治手段助力破解磷石膏污染防治难题

原标题：以法治手段助力破解磷石膏污染防治难题

——《湖北省磷石膏污染防治条例》解读

2022年5月26日，湖北省十三届人大常委会第三十一次会议审议通过了《湖北省磷石膏污染防治条例》（以下简称条例），自2022年9月1日起施行。这是全国首部防治磷石膏污染的地方性法规。条例紧扣磷石膏全链条治理、综合性防治，明确磷矿开采、磷化工、磷石膏无害化处理和安全堆存等各环节监管重点，压实政府、企业、相关参与方等各方责任，促进磷石膏污染防治和综合利用。

加强磷石膏污染防治的法规制度供给

湖北磷矿资源丰富，磷矿资源保有量、年开采量、磷化工产业规模、磷肥产量均居全国首位。同时湖北也是磷石膏产生大省。磷石膏产量和堆存量不断增长，既带来了生态环境和安全隐患，又制约着磷化工产业高质量发展。中央生态环保督察、全国人大常委会固废法执法检查都曾指出并反馈相关问题，磷石膏综合治理迫在眉睫。省人大常委会贯彻落实党中央决策部署和省委工作要求，突出问题导向，加强磷石膏污染防治法规制度供给，通过“小切口”立法的方式破解中央生态环保督察和地方治理中的难题。

完善磷石膏污染防治体制，强化政府属地管理责任、部门监管责任。一方面，理顺纵向职权分配。规定省人民政府统一领导本省行政区域内磷石膏污染防治工作，实施磷石膏污染防治目标责任制和考核评价制度；各级人民政府负责本行政区域内磷石膏污染防治工作，组织、协调和督促有关部门依法履行磷石膏污染防治监督管理职责，依法征缴相关税费，督促磷石膏库管理单位逐步消纳现有库存磷石膏。另一方面，明确横向职责分工。规定生态环境主管部门对本行政区域内磷石膏污染防治工作实施统一监督管理，经济和信息化主管部门对磷石膏综合利用进行统筹协调，自然资源主管部门对磷矿开采与矿山生态修复实施统一监督管理。同时，按照磷化工产业污染治理和综合利用的重点难点，明确相关部门的职责，并依法赋予现场检查、查封扣押、信用记录等监管手段。

压实企业主体责任，推动全链条治理。污染担责是法律规定的污染防治基本原则。产生磷石膏的企业和其他相关生产经营者，采取措施防治磷石膏污染，是其应尽的责任。条例围绕前端减量、中端无害化处理和综合利用、末端规范贮存等关键环节，规定磷矿企业应当加强矿山开采管理、提高磷矿资源综合利用效率；产生磷石膏的企业应当依法实施清洁生产审核促进源头减量，配套建设无害化处理设施并对所产生的磷石膏进行无害化处理，制定综合利用计划和措施推进磷石膏综合利用，对暂不利用的磷石膏采取符合国家环境保护标准的防护措施安全贮存等，其他相关生产经营者切实履行污染防治责任。

坚持科学治理、源头治理、系统治理。一是坚持科学治理，尊重客观规律，在推进污染防治中充分考虑现阶段经济技术条件、产业发展情况，对磷石膏无害化处理、综合利用中，各方面能够形成共识、具有较好实践基础的作出相应规定，既不降低标准，也不拔高要求，实现保护环境与推动产业高质量发展并重。二是坚持源头治理，在全链条防治的基础上，把减少磷石膏的绝对产生量放在突出位置，从矿山“三率”、清洁生产等方面，明确磷矿企业、产生磷石膏企业的源头减量责任，减少磷石膏产生量，提高磷石膏品质，减轻中端处置、后端利用压力。三是注重系统治理，既抓前端减量，又管中端处置、后端利用，既突出污染防治，又一体推进综合利用，既从严提出要求，又完善支持措施。考虑到我省目前暂未制定固废法实施办法，而其他矿产资源利用产生的固废同样面临治理难题的实际，条例明确规定各级人民政府应当按照有关法律法规规定，统筹推进磷石膏和其他矿业固体废物的污染防治工作。

推进高质高效立法的创新案例

条例由省人大常委会自主组织起草并采取“两审两通过”方式审议通过。从确定立法项目开始，省人大常委会就高度重视、高位推进，推动立法工作机制创新要求落地落实。

启动立法快速反应机制。2021年12月省委交办立法任务后，省人大常委会迅速启动立法快速反应机制，将磷石膏污染防治立法纳入2022年度立法计划，成立由常务副主任任组长，分管财经、城环、立法工作的三位副主任和省政府分管副省长任副组长的立法领导小组，制定工作方案，明确目标要求，加快推进立法工作。工作专班建立任务清单和责任清单，倒排工期，全力服务立法调研、起草、修改、论证、评估和提请审议等各环节工作。前后仅5个月，条例顺利出台。

深化人大主导立法实践。考虑到磷石膏污染防治立法任务重、涉及面广、关联部门多，具有全局性、综合性、复杂性等特征，立法领导小组决定条例由省人大常委会牵头组织工作专班起草。工作专班整合省人大城环委、常委会法工委、省司法厅和省政府相关部门、生态环保方面的法律和实务专家，完善“同向同行”“并联并行”“直通直行”机制，全程参与立法调研和条例起草、修改、论证等工作，保证研究的深入性和工作的连贯性。立法领导小组全程加强领导，先后多次召开专题会议听取汇报，对条例的立法目的和原则、主要措施等重大问题集体研究，提出意见建议，确保立法始终贯彻省委要求、体现湖北特色、符合人民意愿。

突出务实管用。在条例起草和修改过程中，立法领导小组和工作专班坚持问题导向和目标导向，坚持“靶向治疗”和精细立法，“有几条写几条”，从条例定位、相关主体的责任义务，到建立健全磷石膏污染防治责任制度、明确源头减量要求，到全面推行无害化处理、推进综合利用，再到规范磷石膏贮存，完善支持措施、监管手段和法律责任，条例虽然只有短短25条，但每个条款的针对性、适用性和可操作性都很强，贯彻和体现了“小切口”“小快灵”的立法要求。

践行全过程人民民主的生动实践

条例制定过程中，省人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥各相关方面作用，注重听取各方面意见，特别是相关部门、企业、专家学者和人大代表、基层群众的意见，深化民意与立法的互动，把全过程人民民主要求贯穿立法始终。

深入开展调查研究，广泛倾听基层声音。2022年2月上中旬，立法领导小组成员及工作专班，带着问题深入宜昌、荆门等4市开展专题调研，先后召开调研座谈会4场，察看磷化工企业、磷石膏产生及综合利用企业、磷石膏库现场16处，与当地党委政府及相关部门、涉磷企业、人大代表、专家学者和基层干部群众面对面沟通，宣传磷石膏治理有关法律和政策，听取意见建议，了解各方面的立法需求和期盼。通过企业反映实际问题，人大代表建言献策，专家学者贡献智慧，各地各部门反馈意见，为条例制定提出了精准、专业、务实的制度方案。

丰富民主立法形式，最大限度凝聚各方智慧。为了更广泛、真实地了解磷石膏有关情况，将基层鲜活的治理经验更好转化为法规的制度设计，条例起草和修改过程中，不断拓展民主立法的形式和方法，始终做到立法为了人民，立法依靠人民。一是把条例制定与办理代表建议结合起来，全面收集、梳理近年来全国人大代表、省人大代表提出的有关磷石膏污染防治的建议，与其他各方面意见统筹考虑，并将草案印发相关磷化工领域的代表征求意见，邀请列席人大常委会会议审议，吸收其专业意见增加条例的针对性和操作性。二是发挥基层立法联系点民主、民意、民情直通车作用，先后两次将条例草案印发基层立法联系点，由其组织相关部门、涉磷企业、基层干部群众，采取小型座谈会、听证会的形式，引导基层群众参与磷石膏污染防治立法，最大限度吸纳民意、汇聚民智。三是用好专业支撑力量，既委托武汉大学、华中科技大学、中南财经政法大学、中南民族大学的地方立法研究和人才培养基地开展同步研究，又认真听取环保领域的其他专业协会、机构等的意见，借智借力提升立法整体能力和水平。整个立法全过程中，对各方面反馈的300多条意见建议，逐条进行认真研究吸纳。

坚持民有所呼、我有所应，切实回应群众关切。在调研、起草、审议、修改过程中，一方面相关企业反映在磷石膏污染防治中存在技术、成本等方面压力，另一方面基层群众防治磷石膏污染的要求十分强烈。对此，省人大常委会态度鲜明，始终把人民群众的根本利益放在首位，压实企业主体责任，细化污染防治要求，并规定相应法律责任，强化刚性约束，坚决守住环境污染的底线。同时，高度重视企业意见，慎重研究、反复论证，充分考虑磷化工企业高质量发展需要，结合实际配套规定了财政、科技等系列支持措施。

法规的生命力在于实施。各有关方面要做好条例实施的后半篇文章，加强法治宣传，贯彻落实条例各项规定，加快推进磷石膏污染防治和综合利用，在实践中彰显条例立法效果。

（湖北省人大法制委员会主任委员 王亚平）