一起行政处罚案研析

案情

1998年，王五镇为了响应儋州市委、市政府关于大力抓好市容市貌工作的号召，出台了《关于市容整治的实施方案》，并下发了几个相关的通知，通知详细地规定了王五镇制定的行政处罚标准。与此同时还成立了“王五镇市场管理办公室”。1998年2月16日，该办公室人员杨某“也是镇政府财经办主任”等人以“整顿市容”的名义上街罚款。当时，在自己的住处开了一间五金商店的蔡杏爱（上诉人女，原审原告，1958年出生，海南省儋州市王五镇人，个体工商户，住王五镇振兴路７６号。）为了便于做生意便将铁耙等少量物品放在屋外的走廊里。蔡杏爱因此被杨某等人处以５元的罚款。其罚款的收据是一张未经任何部门制发的普通收据，盖有“王五镇市场管理办公室”的公章，收款栏注明“违反市场秩序罚款”。同年４月８日，上午，杨某等三人又来到蔡杏爱住处罚款遭到蔡拒绝，杨某等人便强行没收了蔡的六把铁耙。之后，蔡与该镇政府有关人员交涉，要求归还被没收的铁耙未果。4月26日，蔡吉爱一纸诉状将王五镇政府告到了儋州市法院。

儋州市法院于同年５月９日开庭审理此案。

在法院上，原告委托代理人陈述了如下代理意见：（１）王五镇政府罚款、没收的具体行政处罚行为没有任何法律依据。我国目前尚没有关于市容管理的法律，只有一部1992年由国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条件》），而王五镇属于农村地区，该《条件》只能适用于城市市区，不应适用于农村地区，海南省也没有全省性的关于市容管理的条例、规章或办法。目前海南省各市县中只有海口市具有立法权，其它市县包括儋州市没有立法权，作为镇一级政府根本无权对行政处罚做出任何规定，而王五镇政府以“市容整治方案”及两个“通知”作为处罚的依据，直接违反了行政处罚的规定。（2）王五镇具有行政处罚主体资格的机构只有该镇的派出所、工商所、地方税务所、财税所、林业木材检查站等五家。该镇政府的“市容管理办公室”没有行政罚的主体资格。被告委托代理人辩称其法律依据是国务院的《条例》，处罚标准是“整治方案”及两个“通知”。

审判

儋州市法院经审理认为：儋州市王五镇市场管理办公室不具有行政处罚的主体资格，其对原告作出的罚款及没收财物的行为不属具体的行政行为。其作出的行为不能等同王五镇人民政府的行为，而原告起诉时却将王五镇人民政府作为本案被告，显然诉讼主体不合格，亦不符合法律规定。为此儋州市法院于同年7月17日下了一份裁定书，裁定“驳回原告的起诉，案件受理费由原告负担”。

蔡杏爱不服儋州市法院的裁定，于7月26日上诉至海南省海南中级人民法院。其上诉意见认为：整个整治活动自始至终都是由镇政府领导，有计划地部署、实施，并由镇政府领导、指挥甚至执行的，怎么能说不是镇政府行为和具体行政行为﹖在一审过程中，王五镇政府也完全接受和认可了其作为被告的资格和地位，其委托代理人甚至在法庭上争辩时也称市场管理办公室的处罚行为是代表镇政府的。而一审裁定以被告“诉讼主体不合格”、市场管理办公室对原告作出的罚款及没收财物的行为“不属具体行政行为”为由驳回原告的起诉，非常令人费解。

海南中级人民法院经审理后认为：王五镇人民政府在本案中具备被告的诉讼主体资格，原审裁定驳回蔡杏爱的起诉违反法定程序，于同年８月25日裁定撤销儋州市法院的裁定，发回重审。

儋州市法院重新审理本案期间，原、被告达成和解协议：被告向原告赔礼道歉，并赔偿人民币3000元，原告同意撤回上诉。

评析

本案涉及的第一个问题是行政主体的问题。在国家行政管理过程中，行政主体实施的行政行为，将对相对人产生各种各样的影响，直接关系到公民的切身利益。因而，国家设立了行政机关，将实施行政行为的权力赋予相应机关，其他机关、组织非经法律授权不得行使权力，否则将造成国家行政活动的混乱，使公民无所适从。而行政处罚权是一项重要的国家行政权。根据行政处罚法规定，不是所有的行政机关都有行政处罚权，哪些行政机关具有行政处罚权，由法律和国务院规定。本案被告王五镇政府为了抓好市容市貌工作而成立的“王五镇市场管理办公室”没有行政处罚的主体资格，而它作为该镇政府设置的一个管理公共事务的机构，其实施的行为应属该镇政府的具体行政行为，其法律后果理应由该镇政府来承担。

本案涉及的第二个问题是行政处罚行为是否有法律依据的问题。根据行政处罚法的规定，行政机关只能对自己主管业务范围的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚，每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚，依法律、法规规定。本案被告王五镇政府设置的“市场管理办公室”，仅以儋州市委、市政府下发《关于市容整治的实施方案》及该镇政府下发的几个相关通知作为处罚的依据，显然违反了行政处罚法的规定。

本案涉及的第三个问题是行政执法程序的问题。在一般情况下行政执法程序是行政执法行为有效的构成要件之一，如果行政执法行为违反了程序规定，就会发生执法行为无效、部分无效，或经补正后才有效的法律后果，而行政处罚程序是行政执法程序的重要内容。我国行政处罚法明确规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定，但执法人员应当向当事人出示执法身份证，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。本案中被告王五镇政府的市场管理办公室对蔡杏爱处以５元的罚款只给蔡杏爱开具了一张未经任何部门制发的普通收据，而没收蔡的六把铁耗更是没有履行任何手续。可见，被告王五镇政府的市场管理办公室对蔡杏爱的处罚是违反行政处罚法规定的法定程序的。

综上，本案一审法院裁定驳回原告的起诉不当，二审裁定撤销一审裁定，将本案发回一审法院重审正确。在重审期间，被告王五镇政府认识到自己执法的不当，主动向原告赔礼道歉和赔偿损失，原告同意撤回上诉，最终以和解的方式了结了这个纠纷，符合法律规定。