余姚市甬兴气体分滤厂与余姚市住房和
城乡建设局燃气经营许可纠纷案
【裁判摘要】
具有行政许可权的行政机关作出不予行政许可决定的理由不能成立，且该决定已被人民法院判决撤销并责令重作的情况下，行政机关仍以相同理由再次作出不予行政许可决定，应认定为滥用职权。
原告：余姚市甬兴气体分滤厂，住所地：浙江省余姚市泗门镇。
法定代表人：施炳清，该厂厂长。
被告：余姚市住房和城乡建设局，住所地：浙江省余姚市南滨江路。
法定代表人：谢高，该局局长。
原告余姚市甬兴气体分滤厂（以下简称甬兴气体分滤厂）因与被告余姚市住房和城乡建设局（以下简称余姚市住建局）发生燃气经营许可纠纷，向浙江省余姚市人民法院提起行政诉讼。
原告甬兴气体分滤厂诉称：2018年8月17日，原告向被告余姚市住建局申请核发瓶装燃气经营许可证。被告于2018年8月27日作出《行政许可决定书》，以目前泗门镇已有一座瓶装液化石油气储配站，可以满足当地需求，不存在供气不足现象为由，决定不予核发原告瓶装燃气经营许可证。原告不服，依法于2018年11月8日向余姚市人民法院提起行政诉讼。经审理，余姚市人民法院于2019年4月4日作出（2018）浙0281行初94号《行政判决书》，认定行政许可决定适用法律不当，依据不足，理由难以成立，判决撤销《行政许可决定书》并责令被告重新作出决定。2019年7月11日，被告仍然以泗门镇无需新增储配站为由，作出《余姚市住房和城乡建设局不予行政许可决定书》（以下简称《不予行政许可决定书》），作出不予许可决定。综上，根据行政诉讼法第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。而被告作出的《不予行政许可决定书》所依据的事实和理由，与原判决撤销的决定书事实和理由完全相同，没有对实质性的事实和理由作改变。因此，被告以同样的事实理由再次作出本案不予许可决定，明显违反了行政诉讼法的规定。起诉请求判令：撤销被告于2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》，责令被告重新作出行政许可决定，本案诉讼费由被告承担。
被告余姚市住建局辩称：首先，被告于2019年7月11日重新作出的《不予行政许可决定书》证据确凿，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为的情形”。所谓“同一事实与理由”是指行政机关重新作出的行政行为所依据的主要证据、事实和理由与原行政行为基本相同，从而造成重新作出的行政行为直接与人民法院生效判决认定的事实和理由相抵触的情形。生效判决仅仅是以被告证据不足为由撤销原行政行为，被告重新作出行政行为时，依据新的证据补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出了行政决定。该决定仅是结果与原行政行为相同，但作出决定的事实和理由与原决定不同，不属于“以同一事实和理由”（参见最高人民法院（2019）最高法行再115号行政判决书）。（2018）浙0281行初94号案件中，余姚市人民法院对原不予行政许可决定以补充说明缺乏专业评判依据，理由难以成立为由，作出撤销判决。被告在判决生效后，就“泗门镇是否需要新增储配站”委托杭州市城乡建设设计院股份有限公司（以下简称城建设计公司）进行评估，城建设计公司于2019年7月8日作出《关于〈余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）〉中“泗门镇储配站是否新增”的相关情况说明》（以下简称《相关情况说明》），结论为“泗门镇2030年前无需新增储配站”。城建设计公司作为专业机构，依据客观真实的数据作出专业评价。被告以此为依据作出行政决定，证据确凿。该情况说明属新证据，完善了被告作出不予许可决定的理由，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为的情形”。其次，被告作出《不予行政许可决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序。（2018）浙0281行初94号案件中，余姚市人民法院认为原行政许可决定依据行政许可法第三十八条第一款规定，属适用法律不当。现被告依据行政许可法第三十八条第二款作出《不予行政许可决定书》，对法律适用予以了纠正。另外，被告作出《不予行政许可决定书》符合法定程序。被告在判决书确定的期限内重新作出《不予行政许可决定书》。综上，被告于2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同行政行为的情形”。原告要求撤销该决定的理由不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。
浙江省余姚市人民法院一审查明：
（2018）浙0281行初94号行政判决书中查明，被告余姚市住建局于2018年8月17日收到原告甬兴气体分滤厂的瓶装燃气经营许可证核发行政许可申请，根据行政许可法第三十八条第一款规定于2018年8月27日作出不予许可决定，并同时作出“关于余姚市甬兴气体分滤厂申请瓶装燃气经营许可证不予许可的补充说明”。原告不服该决定，于2018年11月8日向法院提起行政诉讼。法院经审理认为，被告于2018年8月27日作出的行政许可决定，适用法律不当，补充说明依据不足，理由难以成立，依法应予撤销。判决：一、撤销被告于2018年8月27日作出的《行政许可决定书》；二、责令被告对原告提出的瓶装燃气经营许可证的核发申请于本判决生效之日起20个工作日内重新作出决定；三、驳回原告的其他诉讼请求。
被告余姚市住建局不服该判决提起上诉，宁波市中级人民法院于2019年6月17日裁定准许余姚市住建局撤回上诉。2019年7月11日，被告以城建设计公司出具的《相关情况说明》作为依据，以不符合规划条件作为理由，根据行政许可法第三十八条第二款的规定，重新作出《不予行政许可决定书》。
城建设计公司具有城乡规划编制资质证书、工程设计资质证书、工程咨询单位甲级资信证书、工程咨询单位资格证书的资质，对市政公用工程、石油天然气等具有编制规划和规划咨询评估等资格。2019年7月8日，该公司针对《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》中“泗门镇可根据区域燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100m3”的内容作出规划说明，并出具了《相关情况说明》。
浙江省余姚市人民法院一审认为：
根据《燃气经营许可管理办法》第三条的规定，被告余姚市住建局对在余姚市域范围内瓶装燃气经营许可的申请具有核发行政许可的法定职权。
行政诉讼法第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第九十条第一款规定，人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。本案中，被告余姚市住建局根据（2018）浙0281行初94号行政判决所确定的义务，在重新作出不予行政许可决定前，委托城建设计公司对《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》中“泗门镇储配站是否新增”的规划问题进行咨询评估，该公司根据余姚市域液化石油气储配站供应规模、供应能力进行评估分析的基础上，针对“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100m3”的规划条文作出说明，形成了《相关情况说明》，该说明作为新的证据事实，具有客观性、专业性和关联性，被告以此作为新的依据和理由，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形，并结合“可根据区域瓶装燃气实际供应的需要”及“可适时增设液化石油气储配站1座”的弹性规划，被告重新作出不予行政许可决定，并无不当，且该决定不违反行政诉讼法第七十一条和《解释》第九十条的规定。综上，被告重新作出的行政决定，于理有据，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予以维持。原告甬兴气体分滤厂提出被告以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为违反法律规定，要求被告撤销重作的主张，理由不能成立，不予支持。
据此，浙江省余姚市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，于2019年10月30日判决如下：
驳回原告余姚市甬兴气体分滤厂的诉讼请求。
甬兴气体分滤厂不服一审判决，向浙江省宁波市中级人民法院提起上诉称：一、城建设计公司不具备论证“泗门镇2030年前无需新增储配站”的资格，其出具的《相关情况说明》所依据的材料不真实、不充分，欠缺合法形式要件，《相关情况说明》不是司法鉴定意见，结论不具有客观公正性。一审法院采信《相关情况说明》错误，属于认定事实不清。二、余姚市住建局作出的《不予行政许可决定书》所依据的事实和理由，与生效行政判决撤销的决定书的事实和理由完全相同，无非是余姚市住建局以自己提供的数据炮制了一份《相关情况说明》，没有对实质性的事实和理由作改变，违反了“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定。一审法院认为余姚市住建局并非基于同一事实和理由作出判决，属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销《不予行政许可决定书》，并责令余姚市住建局重新作出行政许可决定。
被上诉人余姚市住建局辩称：生效判决仅仅是以证据不足为由撤销原行政行为，其重新作出行政行为时，依据新的证据补充认定相关事实，完善决定理由，重新作出了行政决定。该决定仅是结果与原行政行为相同，但作出决定的事实和理由与原决定不同。城建设计公司作为专业机构，依据客观真实的数据作出专业评价，其以此为依据重新作出行政决定，证据确凿。《相关情况说明》属新证据，完善了其作出不予许可决定的理由，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。一审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
浙江省宁波市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
浙江省宁波市中级人民法院二审认为：
在行政诉讼中，人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。根据本案查明的事实，生效的（2018）浙0281行初94号行政判决认为被上诉人余姚市住建局于2018年8月27日作出的《行政许可决定书》适用法律不当，补充说明依据不足，责令被上诉人重作。被上诉人于2019年7月11日重新作出《不予行政许可决定书》，该两份决定书虽然结果相同，但法律适用不同，证据依据不同，故可以认定主要事实和理由有改变，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。上诉人甬兴气体分滤厂认为被上诉人基于同一事实和理由作出被诉行政行为的主张，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。城建设计公司具有城乡规划编制资质证书等资质，对石油天然气等具有编制规划和规划咨询评估等资格，且系《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》的主要参编单位，该公司在对余姚市域液化石油气储配站供应规模、供应能力进行评估分析的基础上，对《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》中“泗门镇可根据区域燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100m3”的内容作出规划说明，并出具了《相关情况说明》，结论为“泗门镇2030年前无需新增储配站”。该情况说明在一定程度上具有客观性、专业性，可以作为余姚市住建局对燃气经营许可是否符合燃气专项规划要求的判断依据。余姚市住建局根据《相关情况说明》，认为上诉人提出的燃气经营许可申请在现阶段不符合燃气专项规划，违反了《城镇燃气管理条例》第十五条第一款第一项和《宁波市燃气管理条例》第十三条第一项的规定，从而作出《不予行政许可决定书》，并无不当。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不足，不予支持。
据此，浙江省宁波市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，于2019年12月24日判决如下：
驳回上诉，维持原判。
甬兴气体分滤厂不服二审判决，向浙江省高级人民法院申请再审称：一、本案被申请人余姚市住建局将申请人申请领取燃气经营许可证的行为错误的认为是申请燃气经营许可，重复行政许可评价错误作出不予许可决定，一、二审判决认定法律行为错误。申请人于2000年经原余姚市城乡建委和宁波市市政公用局批准设立精制液化石油气储罐站，后于2009年11月8日向被申请人申请兼营民用液化石油气充装经营。2009年11月14日，被申请人出具《余姚市建设局关于同意余姚市甬兴气体分滤厂兼营民用液化石油气充装的批复》，批准同意申请人兼营民用液化石油气充装。故申请人经被申请人审查批准同意兼营民用液化石油气充装，也已获得了民用燃气经营许可。本次申请人的申请仅为申领许可证件，而非申请燃气经营审批。因此，被申请人对申请人的申请认识错误，对已经其批准的许可事项重复评价，且作出前后矛盾的许可决定，认定法律行为错误，一、二审法院支持被申请人的许可决定，于法无据。二、一、二审判决采信证据错误，认定事实不清。一、二审法院作出与（2018）浙0281行初94号判决完全相反判决的唯一依据是《相关情况说明》，该份由城建设计公司作出的说明明显违反现行法律，依据不充分，结论不公正，不能作为裁判的依据。1.城建设计公司不具备论证本案“泗门镇2030年前无需新增储配站”的资格，无权改变余姚市人民政府依法作出的专项规划。申请人不否认城建设计公司具有城乡规划编制资质，但该资质针对的是对规划的编制的资格，而是否新增储备站是行政机关的行政许可事项，该《相关情况说明书》论证结论“泗门镇2030年前无需新增储配站”，属于行政机关的审批权，而不是作为一家企业的权利。同时，具有法律效力的经余姚市人民政府颁布的《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》就是由城建设计公司参与编制的，该专项规划明确“在现有基础上新增液化石油气储备站1座”，现该公司又出具《相关情况说明》说明“泗门镇2030年前无需新增储配站”，前后矛盾。同时，根据城乡规划法第四十七、四十八条的规定，城乡规划的修改必须要经过严格的程序，由原审批机关审批并报经同级人大备案才能生效。但本案中，被申请人未经任何审批、备案，就擅自委托原编制机构对原规划具体内容进行直接否定（从原先规划的允许设立储配站改变为无需新增储配站），并以此理由对申请人作出不予许可的行政决定，明显违法。一、二审法院对该违法行为不予纠正，反而认定《相关情况说明》可以作为符合规划的判断依据。2.该《相关情况说明》所依据材料不真实不充分。无论是《相关情况说明》或鉴定结论，都必须是建立在充分的科学数据和客观事实基础上的实证性判断，而不是推理臆断。而城建设计公司仅凭被申请人提供的几个数据，既没有实地调查、核查数据，更没有听取民意，分析泗门镇的经济、人口发展态势，就得出“泗门镇2030年前无需新增储配站”，实属不当。3.该《相关情况说明》欠缺合法的形式要件。《相关情况说明》的合法形式，不仅影响到说明本身的合法性和规范性，而且影响到说明的真实性。其中最基本的形式要件是出具的说明中应当有编制人员或鉴定人员的签名，本案中虽有公章，但没有编制人员的签名，所以本案判决采信的《相关情况说明》明显缺乏基本的合法形式要求，真实性合法性明显可疑。4.该《相关情况说明》不是司法鉴定意见，其结论不具有客观公正性。该《相关情况说明》系被申请人单方委托城建设计公司形成，该公司又是《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》编制单位，被申请人与该公司早有业务往来。尽管申请人不怀疑该公司的专业性，但从形式上不得不使人产生怀疑该公司是为了套合被申请人的意思出具的《相关情况说明》。因此，由与被申请人有业务往来的第三方出具的《相关情况说明》，不能保证其真实性和公正性。5.与（2018）浙0281行初94号判决认定事实自相矛盾。在申请人向一审法院起诉，一审法院支持申请人诉讼请求的（2018）浙0281行初94号判决书中，一审法院认定余姚燃气规划和发展规划合法有效，该规划明确泗门镇“在现状基础上适时增设液化石油气储配站1座，即意味着尚可增加一次行政许可”，也即认为可以新增液化石油气储配站1座。同时也认为“被告也应当根据行政许可法第五条第一款的规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公正的原则，以维护政府的公信力，促进依法行政，保障市场主体平等参与市场的权利。”而在本案中，相同法院相同审判组织却采信《相关情况说明》，认定事实前后不一，自相矛盾。综上，一、二审判决认定事实不清。三、一、二审判决适用法律错误。《城镇燃气管理条例》第十五条和《宁波市燃气管理条例》第十三条第一项中规定的“符合燃气发展规划要求”“符合燃气专项规划要求”是对燃气经营企业燃气设施建设项目的建设规划要求，燃气设施工程必须取得规划选址意见或规划许可证，也就是说燃气储备站、点的设置要符合燃气发展规划。因此《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》中也表述“在现状基础上新增液化石油气‘储备站’1座”。而申请人成立于1993年，储配站也于2000年经有关部门批准布点建设竣工，申请人早在《中华人民共和国行政许可法》《城镇燃气管理条例》《浙江省燃气管理条例》《宁波市燃气管理条例》等法律法规颁布施行前已经在合法经营了。因此在评判申请人能否取得燃气经营许可证时，是否符合燃气发展规划要求并不是考量申请人的条件，因为申请人经批准布点建设成立储配站，当然符合规划要求，只要申请人具备其他的条件就应当核发燃气经营许可证。而在（2018）浙0281行初94号案件审理过程中，被申请人曾经明确回答申请人所有条件都符合申请要求，只是被申请人有“自由裁量权”，就有权不予审批。因此被申请人作出被诉不予许可决定和一、二审法院支持被诉行政行为适用上述条款适用错误。四、一、二审判决说理不明。1.一、二审判决认为被申请人委托城建设计公司形成的《相关情况说明》，具有客观性、专业性和关联性，可以认定主要事实和理由有改变，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。但申请人认为，判断“主要事实或者理由有改变”的标准为：对原行政行为适用法律规范所要求的法律要件事实进行了实质性的改变。本案中，被申请人提供的情况说明，其内核就是原不予许可决定认定中的相同数据和理由，系由所谓第三方公司出具了一份与原相同事实基础的说明而已，其实质并没有改变，并没有足以改变原认定事实或理由的新内容。因此，一、二审判决认为被诉行政行为不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形，认定事实错误，适用法律错误。2.本案行政许可实施过程中，燃气经营许可应当符合燃气发展规划要求，而余姚市燃气专项规划设计在“现状基础上新增液化石油气‘储备站’1座”，新增还是不新增涉及到的是作为和不作为的问题，不存在自由裁量出具所谓情况说明来论证不需要新增储配站的余地。因此，本案行政许可行为中，燃气规划允许新增座储配站，被申请人行政机关不存在裁量的余地，不存在可以增设也可以不增设的选择空间。如果允许行政机关所谓弹性规划、弹性许可，明显给权利创造了寻租空间，这与行政许可创设的公开、公平、公正、非歧视的原则初衷相违背。请求撤销一、二审判决和被申请人作出的《不予行政许可决定书》，责令被申请人重新作出行政许可决定。
被申请人余姚市住建局答辩称：一、一、二审法院对法律行为认定正确。申请人甬兴气体分滤厂在再审申请书中陈述，其已取得被申请人出具的兼营民用液化石油气充装的批复，本次申请为申领许可证，不是燃气经营审批，是被申请人在恶意混淆概念。（一）颁发许可证不需要单独申请，不存在所谓的申领许可证行为。根据行政许可法第三十九条规定，只要行政机关作出行政许可决定，就要颁发许可证，而不是在申请人取得行政许可决定后，再由申请人另行提出颁发许可证的申请。（二）退一步讲，即使颁发许可证需要单独申请，申请人的行为也是申请行政许可的行为，而不是申领许可证的行为。首先，申请人申请时提交的材料为《燃气经营许可申请表》、安全管理制度、经营方案等，这些材料是燃气经营许可的申请材料。若如申请人所说，本次申请为取得许可之后申领许可证的行为，申请人为何不提交所谓的批复要求发证，而提交申请燃气经营许可的申请材料。其次，申请人在起诉状中所列的诉讼请求是要求撤销被申请人作出的不予许可决定，而不是要求颁发许可证。再次，按照申请人的陈述，其于2009年已取得兼营民用液化石油气的批复，而申请人直到2018年才向被申请人申请颁发许可证，这又作何解释。二、一、二审判决认定事实清楚，证据确实、充分。（一）城建设计公司就“泗门镇储配站是否新增”出具了《相关情况说明》，该情况说明客观、专业，能够作为认定泗门镇是否新增储配站的依据。1.城建设计公司是《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》的编制单位，有权对规划中的规定就相关事项作出说明。2.《相关情况说明》所依据的材料客观真实。情况说明的数据由掌握数据的行政机关和公共服务企业提供，比如人口数量由余姚市公安局提供，泗门镇现有居民管道燃气用户数由余姚市城市天然气有限公司提供。3.《相关情况说明》论证充分、客观，具有证明力。情况说明依据真实的数据，对余姚市域液化石油气储配站的供应能力，余姚市2020年、2030年液化石油气需求量进行了分析，得出的结论是客观的。4.《相关情况说明》具备合法的形式要件。情况说明不是鉴定意见，规划编制人员签名不是必备的形式要件，同时情况说明盖有出具单位公章，代表规划编制单位的意志，与规划文件具有同等效力。（二）申请人提供的证明、居民联名书，不能作为认定瓶装燃气实际供应的需要。即使证明、居民联名信属实，以此来认定瓶装燃气实际供应的需要，也是不可行的。居民个人仅考量个人利益，不会考虑公共利益等其他因素，充气点离家越近越好。而政府执政必须要做到统筹兼顾，平衡各种利益。三、一、二审法院适用法律正确。（一）根据《城镇燃气管理条例》的规定，国家对燃气经营实行行政许可证制度，从事燃气经营活动的企业，欲获得行政许可，应当具备符合燃气专项规划要求的条件。《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》第四十九条第（二）项规定“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100m3。”该项规划条件非常明确，在泗门镇是否新增液化石油气储配站，要根据申请新增燃气经营许可时，当时的储备站是否能够满足实际供气需要而定。即，现有的储配站能满足实际供应需求的，对新增燃气经营申请不予许可；现有的储配站不能满足实际供应需求的，对新增燃气经营申请予以许可。城建设计公司出具的《相关情况说明》明确泗门镇现有的储配站规模能满足余姚市2020年、2030年供应需求，2030年前无需新增储配站。为此，被申请人依据法律和规划，对申请人作出不予许可的决定是正确的。（二）申请人在再审申请书中称，符合燃气专项规划要求是指燃气储配站、点的设置要符合燃气发展规划，申请人的储配站于2000年竣工，当然符合燃气专项规划，其申请燃气经营许可证，是无需再考量是否符合燃气专项规划。申请人将储配站的建设完成与符合燃气专项规划画等号，完全是对法律的曲解。首先，申请燃气经营许可，需要具备的其中两个条件是，1.符合燃气发展规划要求；2.有符合国家标准的燃气设施。储配站属于燃气设施的一种，属于是否有具备符合国家标准燃气设施条件的范畴，不属于是否符合燃气发展规划要求的范畴。其次，符合燃气发展规划要求是指燃气经营区域、燃气供应方式和规模、燃气设施布局和建设时节等符合燃气专项规划。燃气专项规划的内容包括供应方式和规模、燃气设施布局等。即使储配站的设置符合燃气设施布局的规划，不代表增加燃气供气量和增设供应储气站、点符合规划内容。再次，申请人的储配站于2000年建设完成，当时尚未编制燃气专项规划，何来符合燃气发展规划要求。最后，申请人的储配站是作为工业原料使用的燃气储配站，燃气作为工业原料的使用不是由被申请人主管，储配站的布点不需要征求被申请人的意见，储配站的建设完成不能认为符合燃气设施布局的规划。四、液化石油气是易燃、易爆、有毒的危化物品，直接关系公共安全和反恐防范，不能降低准入条件，必须严格按照法定条件、标准实施行政许可。（一）石油液化气爆炸事故一旦发生，后果极其严重。2019年江苏省盐城市响水县陈家港镇储罐发生爆炸事故，并波及周边16家企业。事故造成47人死亡、90人重伤，另有部分群众不同程度受伤，因此要将安全生产作为头等大事来抓。（二）《城镇燃气管理条例》第一条明确，立法目的是为了加强城镇燃气管理，保障燃气供应，防止和减少燃气安全事故，保障公民生命、财产安全和公共安全，维护燃气经营者和燃气用户的合法权益，促进燃气事业健康发展。条例对燃气经营许可规定的条件之一是符合燃气发展规划。之所以燃气发展要编制规划，是要在确保满足当地居民生活需要的前提下尽量减少燃气经营点，以减少燃气安全事故隐患。若放宽市场准入条件，增加燃气经营点，就大大增加了安全隐患，人民的生命财产安全就多了份威胁。请求再审法院依法维持原判。
浙江省高级人民法院经审查，认为本案情况符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。
据此，浙江省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，于2021年1月18日裁定如下：
一、本案由本院提审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
再审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
浙江省高级人民法院再审认为：
根据《燃气经营许可管理办法》第三条“住房城乡建设部指导全国燃气经营许可管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作”之规定，被申请人余姚市住建局具有核发瓶装燃气经营许可的法定职权。
《城镇燃气管理条例》第十五条第一款第（一）项规定：国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；……。《宁波市燃气管理条例》第十三条第（一）项也规定：从事燃气经营活动的企业，应当具备下列许可条件：（一）符合燃气专项规划要求；……。根据上述规定，从事燃气经营活动的企业要获得燃气经营许可证，必须符合当地的燃气发展规划和燃气专项规划的要求。
余姚市人民政府办公室于2016年12月2日发布余政办发〔2016〕105号《关于印发余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）的通知》，该专项规划第四十九条规定：“……2）泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100m3。”2017年5月10日，余姚市人民政府办公室又发布余政办发〔2017〕45号《关于印发余姚市城市燃气“十三五”发展规划的通知》，该发展规划第十二条规定：“加强液化气管理，推行现代服务供应。……同时，在农村地区，由于管道天然气尚不能进入，因此，要考虑液化石油气的适度发展，对于偏远乡镇应设置1-2座供应站点，以满足需求。泗门镇根据供气实际需要，可适时增设液化石油气储配站1座。”因此，根据上述余姚市燃气发展规划和专项规划，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座。具体到本案，申请人企业位于余姚市泗门镇水阁周村，属于泗门镇范围内，至今为止仅申请人一家企业向余姚市住建局申领瓶装燃气经营许可。在申请人提出瓶装燃气经营许可申请后，余姚市住建局分别于2018年3月27日、2018年8月27日作出不予行政许可决定。在上述二份不予行政许可决定分别被余姚市人民政府、余姚市人民法院撤销并责令重作后，余姚市住建局不审查申请人提出的申请是否符合法律规定的其他条件，却以城建设计公司出具的《相关情况说明》为依据，仍认定申请人不符合规划条件而作出本案被诉不予行政许可决定，明显与余姚市燃气发展规划和专项规划中“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座”的要求不符。且城建设计公司的《相关情况说明》，系根据余姚市住建局自身提供的现状实际相关数据出具，非系该公司调查研究分析的结果，并与该公司参与编制的《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》自相矛盾，故不能作为本案的定案依据。《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》系经科学调查、论证并经余姚市人民政府常务会议审议通过，未经法定程序审议不得随意变更。现余姚市住建局仅凭参与该专项规划的编制单位出具的《相关情况说明》就擅自变更《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》中的具体规划，缺乏法律依据。在法院审理期间，余姚市住建局虽然一再强调液化石油气是易燃、易爆、有毒的危化物品，直接关系公共安全和反恐防范，不能降低准入条件，必须严格按照法定条件、标准实施行政许可，且燃气经营许可后难以监管，但却未能提交申请人提出的申请不符合案涉行政许可的法定条件、标准依据以及存在安全隐患的相关证据。余姚市住建局在余姚市人民政府复议和余姚市人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，严重违反了行政诉讼法第七十一条规定，浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累，显系滥用职权。
综上，一、二审判决认定余姚市住建局非以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，适用法律错误，依法应当予以纠正。甬兴气体分滤厂的申请再审理由正当，予以采纳。据此，浙江省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第（五）项及第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，于2021年5月21日作出判决：
一、撤销浙江省余姚市人民法院（2019）浙0281行初47号行政判决；
二、撤销浙江省宁波市中级人民法院（2019）浙02行终622号行政判决；
三、撤销余姚市住房和城乡建设局于2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》，责令余姚市住房和城乡建设局对余姚市甬兴气体分滤厂提出的瓶装燃气经营许可证的核发申请在法定期限内重新作出决定。
本判决为终审判决。
