生态环境分区管控，厚植美丽中国建设绿色底色

　　核心阅读

　　加强生态环境分区管控就是要坚持运用底线思维，强化精准思维，通过三条红线明确生态环境安全底线，并根据我国不同区域特点，编制实施分区分类管控策略，实现精细化管控，切实维护生态环境安全，保障我们赖以生存发展的自然环境和条件不受威胁和破坏。

　　美丽中国建设，这一次，从更为细节更为精准之处再出发。

　　近日，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）发布，提出加强生态环境分区管控，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。

　　生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，是提升生态环境治理现代化水平的重要举措。生态环境部党组书记孙金龙、部长黄润秋撰文指出，加强生态环境分区管控，对筑牢生态优先、绿色发展的底线，推动经济社会高质量发展，建设人与自然和谐共生的现代化具有重大意义。

　　建立绿色标尺

　　“实施生态环境分区管控是生态环境空间管控领域的重大探索，也是生态环境保护领域的一项基础性、前瞻性和长久性的工作。”十四届全国政协人口资源环境委员会副主任、中国工程院院士王金南说。

　　实施生态环境分区管控是党中央作出的重大决策部署。此前，长江保护法、黄河保护法、海南自由贸易港法、青藏高原生态保护法、海洋环境保护法和43部地方性法规均对加强生态环境分区管控、实施生态环境准入清单管理作出规定。

　　据生态环境部有关负责人介绍，截至2021年底，全国省、市两级生态环境分区管控方案全面完成并发布实施，初步形成了一套全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的生态环境分区管控体系。

　　王金南补充说，全国共划分4万余个生态环境管控单元，按照“一单元一策略”制定差异化、精细化的生态环境准入清单。全国实践充分证明生态环境分区管控体系科学合理，可落地、可实施，为生态环境管理提供了新的政策工具。而从单要素分区管理向多要素综合分区管理迭代升级，生态环境分区管理的思路一以贯之，这也是国际国内实践经验证明行之有效的通行做法。

　　在我国，实施生态环境分区管控还有着现实意义，它是守住生态环境保护底线的必然要求。如孙金龙、黄润秋所说，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，资源压力较大、环境容量有限、生态系统脆弱的国情没有改变。同时，我国生态系统复杂多样，生态环境问题在不同区域、流域有很大的差异。“加强生态环境分区管控就是要坚持运用底线思维，强化精准思维，通过三条红线明确生态环境安全底线，并根据我国不同区域特点，编制实施分区分类管控策略，实现精细化管控，切实维护生态环境安全，保障我们赖以生存发展的自然环境和条件不受威胁和破坏。”

　　同时，我国生态系统复杂多样，生态环境空间异质性明显，针对单一区域、线、点上的局部微观管理已不能满足系统性治理需求。王金南说，“过去通过主体功能区战略等框定了宏观发展与保护格局，但仍需实施更加精细化的生态环境保护和治理，更好支撑绿色低碳转型发展。深入推进生态环境分区管控，实质是针对我国不同区域特点，通过建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略，集成应用各种管理和技术手段，建立‘绿色标尺’，强化生态环境管理的系统性和全面性，优化国土空间开发保护格局，厚植美丽中国建设的绿色底色。”

　　实现规范管理

　　生态环境分区管控，对加强生态环境分区管控工作作出系统部署，为严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动提供了行动指南。

　　那么，生态环境分区管控具体怎么分呢？全国在大气、水、生态、土壤、海洋等各要素管控分区的基础上，共划定了三个生态环境分区管控区域：优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元。

　　其中，优先保护单元约19000个，是完整利用生态保护红线成果，叠加红线以外法律法规明确要求保护的其他生态功能重要区域，如对饮用水水源保护区、湿地保护区等进行严格保护。重点管控单元约18000个，包括环境质量改善压力大、资源能源消耗强度高、污染物排放集中、生态破坏突出、环境风险高的区域，一般以人口密集区、工业聚集区和环境质量超标区域为主，需要实施针对性的重点管控。一般管控单元约6300个，是开发强度较低、环境质量相对较好的区域实施一般管控，也为未来发展留出空间。

　　在生态环境部环境工程评估中心副主任王亚男看来，通过科学化、精细化和智能化手段，根据不同区域特点，实施差异化管控，可以更科学、更系统、更精细开展生态保护与污染防治工作，提升生态环境治理水平。分区的标准、关键技术和操作流程实现了规范管理，确保各省市的技术成果协调统一。

　　生态环境部环境规划院副院长万军认为，生态环境分区管控围绕区域流域环境质量改善和生态功能提升目标，针对影响生态和排放污染的行为，聚焦好（优先保护）坏（重点管控）两头，进行预防性和控制性管控，把该保护的区域科学地划出来，守牢自然生态安全边界，把发展同保护矛盾突出的区域识别出来，守住生态环境质量底线，从而实现对各类开发保护建设行为的规范和引导。

　　加强制度衔接

　　值得注意的是，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，在生态环境源头预防体系中具有基础性作用。

　　环境影响评价制度是生态环境源头预防体系的主体，是在发展中守住绿水青山的第一道防线。在王亚男看来，生态环境分区管控主要从以下三个方面完善了以环评制度为主体的源头预防体系：一是从局部微观管理到全域精准管控，增强了源头预防体系的系统性和全面性；二是压实地方党委和政府主体责任，变被动应对为主动作为，实现了源头预防的关口前移；三是实现“一图尽览”“一表尽查”，提升了源头预防体系服务效能。

　　“不同于传统规划和项目环评，生态环境分区管控是覆盖全域的环境准入。”王亚男说。生态环境分区管控基于区域发展战略及突出生态环境问题的系统分析，构建从问题到解决方案的空间生态环境管控框架和系统管控策略。弥补了规划环评、项目环评条块、碎片化的不足，可以解决多个规划、项目环评在重叠区域（流域、海域）管控逻辑不一、管控内容矛盾的问题。

　　同时，生态环境分区管控将环境准入由“一事一议”的被动管理转变为辅助政府综合决策的主动管理。在过去的源头预防体系中，环评的责任在开发主体，政府只是被动行使审批把关的职能。生态环境分区管控则不受限于具体的规划或项目，为地方政府提供了主动管理的制度工具。

　　“加强生态环境分区管控，是落实精准、科学、依法治污要求的具体行动，是全面推进美丽中国建设的具体部署。”王金南说，要全力推动《意见》贯彻落实，进一步完善问题导向、精准管控、全域覆盖的生态环境分区管控体系，持续推进落地应用和数字化建设，为重大政策科学决策、重大规划编制、重大生产力合理布局提供支撑，不断优化国土空间开发保护格局，以生态环境高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，加快建设人与自然和谐共生的美丽中国。

　　万军建议，深化顶层设计，加强制度衔接。落实长江保护法、黄河保护法等相关法律法规和政策要求，指导各地在生态环境分区管控方案制定、单元划定、清单编制、信息共享等方面做好与国土空间规划的充分衔接，积极推动将制度衔接要求纳入国土空间规划、生态环境保护等相关法律法规制修订，生态环境部门会同自然资源部门，在双方管理制度体系和标准规范体系中深化细化衔接要求，共同做好相关研究及试点先行等工作，积累经验、完善机制，形成政策合力。

　　生态环境部表示，将积极推动相关法律法规制修订，鼓励地方深入开展相关立法探索。并加强生态环境分区管控领域相关学科建设和人才培养，加快建立专业化队伍，健全财政保障机制。加强生态环境分区管控技术方法研究，完善生态环境分区管控相关标准规范。将生态环境分区管控纳入党政领导干部教育培训。(张维)