□ 张维
在对罚款事项予以取消和调整的基础上，国务院再度对罚款出手，近日发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》）。显然，这是一次从源头和根本上对罚款行为的约束。
行政处罚是行政机关有效实施行政管理、维护社会秩序的重要手段，而罚款又是其中最常用、最普遍的种类，与市场主体和人民群众的生产生活关系颇为密切，对其产生的影响较大，因而备受社会关注。
近年来曝光的多个舆论热点事件皆与此相关：2021年，国务院办公厅督查室就河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派问题的督查情况予以通报；2023年，河南洛阳“西工法院”发布的一起案例引发热议，该市一名骑三轮车卖菜的大爷销售不合格蔬菜获利21.05元，却被罚款11万元，行政机关向法院申请强制执行，法院最终裁定不准予强制执行……
在这些事件的背后，或有相关规定的不合理，或有对法律理解的偏差，或有执法的机械化，或有隐约可见的“创收”冲动，但无一不传递出亟待对罚款进一步规范与监督的社会呼声。毕竟，罚款若有乱象，既有损行政机关的依法行政，侵蚀法治政府建设的根基，也有违以人民为中心，努力让人民群众在每一个执法决定中感受到公平正义的要求，并影响营商环境的优化，让高质量发展失去重要助力。
在这一背景下，《意见》的发布可谓意义重大。通过对罚款设定、实施的进一步规范和监督，既能充分发挥罚款对违法行为的惩戒和震慑作用，体现其在行政管理中应有的功能，同时又通过依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督等一系列“组合拳”举措，着力破解人民群众反映强烈的“以罚增收”“以罚代管”等突出问题，将处罚法定、公正公开、教育与处罚相结合的原则贯彻到底，使其更符合严格规范公正文明执法的要求。
针对法律、法规已经设定罚款但未规定罚款数额，执法人员不易适用的问题，《意见》规定，法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款。
针对罚款与社会危害程度和违法行为性质等不成比例的问题，《意见》强调科学适用过罚相当原则，“做到该宽则宽、当严则严，避免失衡”，且合理确定罚款数额。“要充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理”。这意味着以轻微违法行为换来“天价罚单”的现象将得到有效遏制。
针对近年来“顶格罚款”问题，《意见》明确“不得随意给予顶格罚款或者高额罚款”。过去一段时间以来，可以整改的，有的行政机关不给当事人机会；可以警告的，有的给了罚款；可以从轻罚款的，有的给了顶格处理……针对诸如此类问题，《意见》要求综合运用各种管理手段，“能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款”。与“顶格罚款”做法截然相反的是，《意见》“鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单”。
罚款从来不是目的，只是手段，不能以罚代管，更不能一罚了之。罚款的目的在于督促行政相对人遵守法律法规规章设定的义务，推动行政任务的履行和监管目标的实现，进而维护公共利益和社会秩序。《意见》要求坚持教育与处罚相结合。鼓励行政机关建立与企业和群众常态化沟通机制，加强跟进帮扶指导，探索构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”等执法模式。
政府不能把处罚当作目的，更不能把罚款当作财政增收的手段。行政执法成果从来不应以罚没收入作为考核指标，而是要看罚没项目所对应的行政管理目标是否实现。对于“逐利罚款”，《意见》明确予以禁止——坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。并严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置监控设备。同时提出相关监督措施，比如，坚决防止罚款收入不合理增长，严肃查处罚款收入不真实、违规处置罚款收入等问题。强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查。这些规定显然有利于给市场主体创造一个宽松的发展环境。
有效遏制依靠罚没收入“创收”的冲动，还需要加强罚款财会监督。2020年12月，财政部公布《罚没财物管理办法》，明确罚没收入全额上缴国库。此次《意见》强调，财政部门要加强对罚缴分离、收支两条线等制度实施情况的监督，会同有关部门按规定开展专项监督检查。
此外，针对基于经济社会发展而带来的监管要求的变化，导致部分罚款规定可能与现实脱节的问题，《意见》提出定期评估清理罚款规定，及时修改或者废止罚款规定等要求。《意见》还积极回应技术变化，提出持续规范非现场执法。
总体而言，《意见》的出台，有利于在法治轨道上推进监管方式改革创新，加强事中事后监管，提升监管效能，促进严格规范公正文明执法，推进依法行政；有利于惠企利民，切实保护人民群众的合法权益，激发市场活力，保障民营经济发展壮大，营造法治化营商环境，为推动高质量发展提供有力支撑。
