加快立法护航数字经济发展

□ 本报记者　　蒲晓磊

我国是全球数字经济发展最快的国家之一。《数字中国发展报告（2022）》显示，2022年我国数字经济规模已超过50万亿元，数字经济占GDP比重达41.5%，位居世界第二位。

数字经济的发展壮大需要法治保驾护航。近年来，我国正在加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法。

党的十八大以来，我国数字经济立法步伐逐步加快，在国家层面制定了网络安全法、电子商务法、数据安全法、个人信息保护法、民法典等法律，为数字经济的发展提供了坚实的法制保障。与此同时，地方也积极探索数字经济方面的立法，浙江、广东、山西、河北、河南、江苏等地先后出台数字经济或数据相关的促进条例和发展条例。

中国人民大学交叉科学研究院院长、教授杨东在接受《法治日报》记者采访时指出，针对数字经济全领域和全流程制定法律，要融合促进与监管、兼顾风险与效率，从而更好促进数字经济健康有序可持续发展。同时，坚持发展与规范并举，加快建立健全数据基础制度；在应用基础较好的人工智能等细分领域，制定具体技术方面的法律，引导产业创新发展。

多地出台公共数据管理办法

2023年11月10日，湖南省衡阳市公共资源交易中心发布公告，宣布以网上竞价方式出让衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权，标的底价为18.02亿元。

据悉，这桩交易的法律依据来自衡阳地方性规范《衡阳市政务数据共享开放管理办法》。该办法第二条明确规定，政务数据的数据权属归政府所有，衡阳市人民政府授权数据归口的职能部门履行管理职能，在依法依规和保障安全的前提下，以特许经营方式授权衡阳市发展投资集团有限公司开发运营。

据了解，这是全国首次公开交易公共数据特许经营权，迅速引起诸多争议。风波之下，衡阳方面在公告发布5天后即叫停了这起“政务数据第一拍”。

长期研究反垄断的中国政法大学副校长、数据法治研究院院长时建中直言，衡阳市政府将重要的数据资源通过独占、排他的特许经营方式授予了唯一一家公司，无疑排除限制了本来可以实施的竞争性运营，有行政性垄断之嫌。同时，衡阳市这一政策措施是否经过实质性公平竞争审查，同样值得关注。

时建中带领的学术团队梳理后发现，除西藏外，目前全国30个省（自治区、直辖市）均出台了公共数据管理办法。

“数据的非竞争性、可复制性以及非排他性特征，不宜作所有权安排。退一步讲，即使将公共数据界定为国家所有，至少应由法律规定。由地方规范性文件规定数据属于国家所有，并不符合法治原则。”时建中认为，应加快国家层面立法，对数据权属、数据开发利用等作出统一规范，以保障数据安全，推动数字经济发展。

加快建立健全数据基础制度

“数字世界不是法外之地，数字经济也是法治经济。”中国法学会副会长、最高人民法院咨询委员会副主任姜伟表示，对于数字经济的规范治理特别是法律治理，十分重要且必要。

姜伟认为，数据催生数字经济，已逐渐成为驱动经济发展的新型生产要素。人工智能技术是促进数字经济发展的核心引擎，为数字经济的持续发展注入了新动能。

“数据产权制度是数据基础制度构建的逻辑起点。”姜伟介绍说，2022年12月下旬，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），在世界上率先提出探索“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”，形成中国特色的“数据产权结构性三权分置制度”。

“如何将《意见》提出的数据三权分置制度从政策导向转化为法律权利，是一个亟待解决的立法问题。目前，北京、深圳等地正先行先试、积极探索，力争制度早日落地见效。”姜伟说。

杨东建议，坚持发展与规范并举，加快建立健全数据基础制度。比如，制定规范数据要素的法律法规，为数据要素提供制度支撑；加快数据产权制度建设，针对不同数据确权场景和数据流通交易形式进行数据产权规则设计，构建以激发数据要素流通交易为目标的柔性产权制度体系，实现个人数据、企业数据和公共数据间的平等保护和权益均衡分配。

值得注意的是，十四届全国人大常委会立法规划将数字经济促进法列入第二类项目，属于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。立法规划将“数据权属和网络治理等方面的立法项目”列入第三类项目（立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目），表示“经研究论证，条件成熟时，可以安排审议”。

对人工智能要“边发展边监管”

2022年ChatGPT的横空出世，使得人工智能的监管需求更为紧迫，各国政府都在寻找发展和安全的平衡。

2023年12月8日，欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国代表就《人工智能法案》达成初步协议，新法案涉及包括ChatGPT在内的通用目的AI系统，旨在获得人工智能监管领域的先锋地位。

“这是世界上首次尝试以全面的、基于伦理的方式监管人工智能技术的法案，其监管思路是根据人工智能的风险等级实行不同的监管措施，可能为全球人工智能的监管方式定下基调。”姜伟表示，欧盟即使达成了初步协议，只是步入立法程序的关键一环，还需要举行更多的会议讨论法案的技术细节。有专家预测，该法案最早也要到2025年才能生效。

由国家互联网信息办公室等七部门联合发布的《生成式人工智能服务管理暂行办法》于2023年8月15日起施行，这是我国首个针对生成式人工智能产业的规范性政策。

中国信息通信研究院人工智能创新中心负责人、云计算与大数据研究所副所长魏凯认为，《生成式人工智能服务管理暂行办法》从训练数据、模型、内容、伦理、服务等方面提出具体要求，有利于促进生成式人工智能健康发展和规范应用。

北京大学法学院教授、中国科学技术法学会常务副会长兼秘书长张平认为，我国在人工智能治理方面应采取“边发展边监管”模式，跟上AI国际创新的步伐，建立自主可控的技术生态，在智能技术应用领域，走出一条自主创新路线和产业生态之路。

“AI技术的发展有利也有弊。我们应该从保障人类权益的层面对AI技术进行规范，以‘边发展边监管’的治理模式，使其能够更好推动人类社会成长进步、增进人类共同福祉。”张平说。

杨东提出，针对人工智能进行立法，有利于引导产业创新发展。要设“科技伦理专章”，明确科技活动应当以增进人类福祉、尊重生命权利、坚持公平公正、合理控制风险以及保持公开透明为基本伦理原则，完善科技伦理管理体制、健全科技伦理规范和标准、建立科技伦理审查和监管制度、提高科技伦理治理法治化水平。