人民法院全方位筑牢农用地保护司法屏障

法治日报全媒体记者 张昊

1月10日，最高人民法院举行新闻发布会，发布10件人民法院依法保护农用地典型案例。本批典型案例涵盖了刑事、民事、行政以及公益诉讼等不同案件类型，旨在增强全社会保护农用地“人人有责，破坏担责”的法治意识。

人民法院在依法审理各类涉农用地案件中，秉持怎样的工作理念？在民事审判中，如何保护和实现农用地价值？在承包土地过程中出现非法占用农用地的问题，如何从源头上解决？结合本次发布的典型案例，最高法有关部门负责人作出回应。

助推构建耕地三位一体保护格局

发布会上，最高法民一庭副庭长杜军介绍了人民法院在依法审理各类涉农用地案件中，能动司法、绿色发展、系统保护、最严法治、协同共治的工作理念。

“人民法院始终坚持能动司法理念，充分发挥主观能动性，找准服务保障粮食安全‘国之大者’的切入点、结合点和着力点，更加积极主动融入耕地保护和利用各项工作，注重积极延伸审判职能，主动参与耕地保护社会治理。”杜军说，同时，人民法院坚持绿色发展理念，统筹把握高质量发展和高水平保护辩证关系。

在坚持系统保护理念方面，人民法院助推构建耕地数量、质量、效益三位一体保护新格局。杜军介绍说，人民法院统筹协调行政处罚、刑事制裁和民事赔偿等多种法律责任形式，坚持对农用地进行“全环节、全要素、全链条”保护，依法惩治非法占用农用地犯罪的同时，积极引导被告人修复受损土地，避免简单地一判了之、一罚了之。既实现对犯罪的惩罚和预防，又实现对土地的保护和修复。

在坚持最严法治理念方面，杜军介绍说，人民法院始终坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境，坚持生态红线不可触碰，对任何地方、任何时候、任何人的破坏农用地安全和粮食安全的行为，凡是依法应当追究刑事责任的，坚决依法惩治，让最严格的生态环境保护制度真正“长出牙齿”，全方位筑牢农用地保护的司法屏障。

《法治日报》记者注意到，本批典型案例体现了人民法院坚持协同共治理念，持续汇聚农用地保护合力推动源头治理。

杜军介绍说，人民法院支持行政机关依法执法、支持检察机关法律监督，形成多元联动、各尽其责、协同共治、依法惩治非法占用农用地违法犯罪行为的强大合力。

制止农用地因流转而被“非农化”

农用地既是农业生产的重要基石，又是经济发展的重要要素和资源。在民事审判中如何保护和实现农用地价值？

记者从发布会上了解到，近年来，人民法院完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力服务保障乡村全面振兴，充分保障农民和农业经营主体在农用地上依法享有的财产权益。在涉及土地承包经营权转让、土地经营权流转等纠纷中依法确认、支持和保护当事人享有的合法利益，促进土地资源合理有效配置，土地利益充分释放。

“实践中，对于农用地权利因各种方式转让、流转后导致的土地荒芜、地力减损甚至土地被污损破坏等情形，人民法院坚决予以制止和否定。”杜军说。

记者注意到，本次发布的两起案例就充分体现了民事审判依法保护农用地不因流转而被“非农化”、不受非法侵害的基本立场。

四川省崇州市道明镇协和社区四个居民小组与李某洪土地经营权出租合同纠纷案中，被告承租“天府粮仓”核心示范区200多亩耕地，却用于种植绿化苗木，还疏于管理成为抛荒地，经法院调解解除合同，及时全部完成复垦复耕，重新成为优质水田。

陕西省西安市鄠邑区渭丰街道某村民委员会与冯某汉土地租赁合同纠纷案中，冯某汉租赁农用地后，长期闲置并疏于管理，被他人大量挖沙、倾倒垃圾严重毁坏租赁土地。人民法院在依法判决提前解除合同的同时，针对农用地疏于管理的问题，向有关主管部门发出司法建议，督促其采取措施加强农用地的日常管理，并及时复耕复种，预防非法占用农用地行为再次发生。

杜军介绍说，这两个案例对于规范引导土地经营权人合法流转、合理使用农用地具有良好的示范意义。一方面，对擅自变更农用地用途或闲置撂荒农用地的合同，人民法院依法判令解除，使农用地及时恢复农业用途，便于合理开发利用。另一方面，坚持能动司法，积极延伸审判职能，根据案件具体情况和特点，最快速度推进农用地保护和利用，最大程度减少各方损失，实现了政治效果、法律效果和社会效果有机统一。

压实基层农用地管理和保护责任

在发展农村经济中，发包土地、收取土地承包金是提高村集体收入，发展农村经济最常见的方式之一。特别是随着经济社会迅速发展，一些地方的农村加大招商引资力度，引进社会资本，以土地流转、租赁等方式开展多种经营。

发布会上，最高法环资庭庭长吴兆祥说，由于法律意识不强，一些村民委员会、村民小组等基层组织为收取高额流转费，不按照土地管理法规的规定进行土地发包，随意变更土地用途、毁坏农用地等现象时有发生，导致在承包土地过程中非法占用农用地的问题比较突出。

“涉案土地大多以苗木移栽、农业养殖等‘合法’名义签订土地流转协议，但实际多用于非法采石、采矿、采土、办企业、建厂房等非农用途。有的村民委员会、村民小组等基层组织为谋取利益，甚至主动实施破坏农用地犯罪行为。”吴兆祥说，土地管理法第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民委员会、村民小组以及农村合作社等基层组织是土地经营管理主体，也是守护农用地的第一责任主体，是第一道防线，这道防线一旦失守，将给农用地保护带来严重影响。

“应当认识到，即使是为了集体利益，村民委员会、村民小组等基层组织也无权擅自改变土地性质和用途。”吴兆祥说。

记者注意到，本次发布的典型案例中，就有村集体为牟利放任非法占用农用地犯罪的情况。在梁某东等人非法占用农用地案中，三名村民小组组长为增加集体收入，违法将耕地发包给另一名被告人挖塘养鱼，破坏基本农田50余亩，毁坏全部农业设施，被依法判处刑罚。

在这起案例与陕西省西安市鄠邑区渭丰街道某村民委员会与冯某汉土地租赁合同纠纷案中，村民委员会和村民小组没有尽到管理责任，甚至违法使用土地。

吴兆祥介绍说，这类案件反映出村民委员会、村民小组等基层组织在保护和管理农用地方面存在履职失位的问题，也暴露出部分地区基层组织农用地保护意识不强，生态文明意识有所欠缺的问题。人民法院通过妥善审理相关案件，进一步压实了村民委员会、村民小组、村民等农用地所有权人、使用权人的管理和保护责任，努力从源头减少非法占用农用地违法犯罪行为。

“我们希望通过发布这类典型案例，给基层农用地管理单位和责任人员敲响警钟，引导其依法履行合理利用土地资源、保护和改善生态环境的管理职责，进一步牢固树立守好耕地保护红线和筑牢粮食安全底线的理念。”吴兆祥说。