制图/李晓军
本报记者 朱宁宁
2017年以来，全国人大常委会会议每年都听取和审议全国人大常委会法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告。
2023年12月25日，第七个年度备案审查工作报告出炉。2023年备案审查工作报告提请十四届全国人大常委会第七次会议审议。
相比以往，2023年备案审查工作报告有哪些亮点值得关注？全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰近日接受采访，对报告进行了全面解读。
亮点一：将浦东新区法规、海南自由贸易港法规列为独立法规类型
报告显示，2023年，全国人大常委会办公厅收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件共1319件。
与以往不同的是，报告将浦东新区法规、海南自由贸易港法规作为单独的法规类型进行统计。2023年报备的1319件规范性文件中，浦东新区法规共3件，海南自由贸易港法规共8件。
“这是根据2023年十四届全国人大一次会议修改立法法将浦东新区法规、海南自由贸易港法规列为独立法规类型的精神，适应改革开放新形势新需要和地方立法新发展所作出的调整。”严冬峰解释说。
此外，报告还新增一项内容，介绍了推动建设省级法规规章规范性文件数据库、通过数据库建设拓展地方人大备案范围的情况。根据报告，目前已有23个省、自治区、直辖市的22万余件规范性文件纳入数据库，涵盖省市县乡四级国家机关制定的地方性法规、地方政府规章、人大及其常委会决议决定、行政规范性文件、监察规范性文件、司法规范性文件等六大类规范性文件。
亮点二：探索开展联合审查丰富发展审查方式
有关联合审查的内容，是2023年备案审查报告的一大亮点。
报告中两次出现“联合审查”。一处是在报告第二部分“认真履行审查职责，积极推进有备必审”中。报告指出，探索开展联合审查。对审查发现地方性法规和地方政府规章存在的带有普遍性的问题，与司法部共同研究提出审查意见，协调和推动解决有关问题。还有一处，出现在报告的最后一部分“2024年工作的初步考虑”中。报告指出，完善审查工作机制，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，依法开展审查和集中清理工作，着力提升备案审查发现问题、研究问题、推动解决问题的能力和水平。
值得一提的是，报告公布的多起典型案例中，有一起案例就是法工委通过备案审查衔接联动机制，与有关方面共同督促纠正地方司法规范性文件存在的问题，规范司法执法权限。
该起案件中，有公民针对有的省级法院、检察院、公安局、司法局就办理某类犯罪案件联合发文明确有关司法执法标准的文件提出审查建议。法工委经审查认为，该联合发文作为司法规范性文件，对某类犯罪定罪问题作出具体规定，降低了法律规定的定罪标准，扩大了该罪的适用范围；文件内容属于具体应用法律的解释，超越了制定机关的权限，不符合立法法的规定，也不符合最高人民法院、最高人民检察院的一贯要求。法工委通过备案审查衔接联动机制与有关方面共同督促纠正该文件。制定机关已废止该文件。最高人民法院还督促各高级人民法院组织清理审判业务文件，并认真做好司法规范性文件备案审查工作。
“联合审查是在原有四种审查方式基础上所作的探索和创新。”严冬峰介绍说，对审查中发现地方性法规和地方政府规章存在的带有普遍性的问题，法工委与司法部通过召开座谈会、请制定机关说明情况、征求意见等形式，共同研究提出审查意见，并分别推动有关地方人大常委会和地方政府对有关地方性法规和地方政府规章作出修改，协调解决有关问题。
亮点三：进一步创新集中清理工作方法和机制
近年来，围绕党中央决策部署和全国人大常委会的工作重点，法工委组织开展了多次规范性文件集中清理工作，并取得积极成效。
2023年备案审查专项清理活动的一个显著特点，是围绕推动新近出台的重要法律的贯彻实施，组织开展相关领域规范性文件集中清理，督促制定机关及时修改、废止与新近制定或者修改的法律不相符合、不相适应的规定。2023年，法工委组织开展涉及黄河保护的法规、规章、规范性文件集中清理工作以及涉及青藏高原生态保护的法规、规章、规范性文件集中清理工作。通过专项集中清理，及时发现并纠正与新法规定及精神不一致的规范性文件，从而为正确实施法律提供保障。
报告中还特别提到，2023年以来，法工委以主题教育为契机，扎实推进备案审查能力建设，着力提高备案审查能力水平和工作质量，夯实备案审查理论基础，更好发挥备案审查制度作用。坚持问计于基层、问计于群众、问计于实践，在开展涉黄河流域保护规范性文件集中清理工作中，法工委赴甘肃、河南开展实地调研，召开两个片区座谈会，听取沿黄8个省、自治区清理工作情况和意见。
“我们将清理工作与机关主题教育、大兴调查研究相结合，到黄河堤岸、水利设施等一线了解实际情况，深入了解地方在实际工作中遇到的困难和问题。这些做法，都是进一步创新集中清理工作方法和机制的体现。”严冬峰指出，通过加强调查研究，推动和督促有关地方抓紧开展清理工作，修法进度不断加快。
亮点四：持续加大重点领域法规审查纠正力度
每年备案审查报告中最受关注的内容之一，就是各种类型的典型案例。这些案例，反映出备案审查制度在维护宪法法律权威、维护国家法制统一方面起到的重要作用。
相比以往，2023年备案审查报告中披露案例事例更加充实丰富。报告分合宪性审查、生态环保、涉民生、民族自治地方立法、地方司法文件、跟踪监督等六个不同主题不同领域披露了一年来备案审查工作中纠正处理的10余个具有典型意义的案例事例。
纠正处理的规范性文件中，既有合宪性、涉宪性问题，也有合法性问题，还有违反基本法治理念和原则的问题。比如，继续加强对合宪性、涉宪性问题的审查研究，推动解决“异地用检”须经人大任命问题，纠正对涉罪人员近亲属采取“连坐”性质惩戒措施的文件；对涉及民生领域的法规加大审查力度，报告中披露了几个与老百姓生活密切相关的案例；在促进民族交流融合方面，推动基层民族自治地方根据党中央的民族政策精神对制定时间较早的单行条例与时俱进作出修改调整。
亮点五：增强制度刚性持续开展跟踪监督
2023年备案审查报告特别介绍了“持续开展跟踪监督，推动解决审查和集中清理工作中发现的问题”的相关情况。
2023年，法工委对以往审查和集中清理工作中发现的问题持续开展跟踪监督，在涉及黄河流域保护的法规、规章和其他规范性文件集中清理工作中，各地梳理发现需要修改、废止的地方性法规还有不少没有完成修改、废止工作，法工委贯彻常委会工作部署精神，要求依照黄河保护法修改完善相应地方性法规的工作应当确定一个明确的时限，发函要求黄河流域各省、自治区人大常委会抓紧开展有关地方性法规修改、废止工作，于2024年上半年完成相关工作。
贯彻落实党中央精神，2017年以来，法工委持续开展涉及计划生育规范性文件审查和集中清理工作，推动制定机关废止了一批与计划生育有关的处罚、处分等规定，这项工作尚有个别项目没有完成，有关方面对《行政机关公务员处分条例》提出清理建议，该条例第三十三条关于对违反规定超计划生育的公务员给予处分的规定，与2021年经全国人大常委会修改的人口与计划生育法的规定和精神不一致，应当予以修改。法工委继续与有关部门沟通，督促尽快作出修改。
法工委发现以前法工委审查意见要求纠正的地方性法规将“按时交纳物业服务费”作为小区业主参选业主委员会成员的条件、将具有本地户籍或者居住证作为出租车驾驶员准入的条件等问题，还有一些地方存在类似问题，法工委继续督促有关制定机关及时完成修改工作。
“2023年备案审查工作的一大亮点，就是对以往审查和集中清理工作中发现的问题持续开展跟踪监督，以‘钉钉子’精神一抓到底，扎扎实实推动制定机关解决问题。”严冬峰说。
亮点六：专门介绍对港澳本地法律开展备案审查情况
报告中专门介绍对港澳两个特别行政区本地法律开展备案审查工作的情况。
“香港特别行政区、澳门特别行政区将各自立法机关制定的法律报送全国人大常委会备案，是香港基本法、澳门基本法规定的两个特别行政区的法定责任。全国人大常委会备案审查工作范围一直包括香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的法律。”严冬峰说。
此次报告安排了一个部分，题目为“认真做好香港、澳门两个特别行政区本地法律备案审查工作”，重点阐述和介绍特别行政区本地法律备案审查的制度内容和重要意义，报告一年来全国人大常委会对特别行政区本地法律开展备案审查工作的情况，还反映了两个特别行政区注重在本地立法中遵循和贯彻全国人大及其常委会通过的有关法律、法律解释和决定精神的事例。
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