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为进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，近日国家发展改革委、财政部联合发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，从规范推进建设实施、切实加强运营监管、加大政策保障力度等方面，对新机制作了系统规范。
□ 新政解读
□ 本报记者 万静
政府和社会资本合作（PPP）模式在我国实施近十年，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。
为进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，近日国家发展改革委、财政部联合发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《意见》），对规范实施政府和社会资本合作新机制（以下简称新机制）提出具体要求。内容包括：规定PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任；PPP项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开，做到信息透明。
业内人士分析指出，《意见》的诸多举措旨在规范PPP模式的运行，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保PPP模式健康发展、阳光运行。
全部采取特许经营模式实施
据发改委投资司有关负责人介绍，从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营（Concession）和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）两种模式。PFI模式主要在英国实施，但由于多种原因，英国政府已于2018年暂停推行。我国此前推行的以政府付费为主的PPP项目也出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力。
《意见》从规范推进建设实施、切实加强运营监管、加大政策保障力度等方面，对新机制作了系统规范，具体包括：
PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
PPP应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
PPP应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
《意见》要求，地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。
最大程度鼓励民营企业参与
记者注意到，《意见》提出最大程度鼓励民营企业参与，是此次新机制的一个重点。
党中央、国务院高度重视发展民营经济、促进民间投资有关工作。今年7月发改委报请党中央、国务院印发《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，并先后出台《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》等具体落实文件。发改委投资司有关负责人表示，“《意见》提出最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作，是进一步贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。”
同时，这是回归PPP本源的举措。PPP（Public-Private Partnership）直译为公私合作伙伴关系，其中Public指公共部门，Private指私人机构，在我国主要为民营企业和外资企业。我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。为坚持初衷、回归本源，新机制鼓励优先选择民营企业参与。
最重要的是，为了进一步调动民间投资积极性。近年来受房地产开发民间投资下行影响，民间投资总体增长承压较大。但分领域看，民间投资结构出现积极变化，民间投资重点逐步转向实体经济，今年1月至9月，制造业民间投资、基础设施民间投资同比增长9.0%和14.5%，分别高出全部制造业投资、全部基础设施投资2.8、8.3个百分点，呈现出较强投资活力。新机制明确优先选择民营企业参与，将进一步调动民间投资积极性，推动民间投资结构持续优化调整。
记者还注意到，新机制将PPP项目的特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些都有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。
坚决查处新增隐性债务问题
值得注意的是，《意见》对于严格审核PPP项目的特许经营方案作出了明确限定。比如规定对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。
同时，《意见》规定，对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授告诉记者，今年8月财政部发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》指出，要高度重视防范化解地方政府债务风险，严格控制新增地方债务出现，应开好“前门”、严堵“后门”，坚决查处各类违法违规举债行为，其中就包括滥用PPP模式无端肆意增加各类地方隐性债务的情况。特许经营模式风险可控、监管严密、投资回报路径清晰，新机制提出PPP模式必须全部采取特许经营模式实施，更有利于形成更好的政策和市场环境，防止出现不规范的模式和潜在的风险。同时，新机制还提出要加强跨部门联合监管，通过明确规定地方政府、发改、财政等各个职能部门的具体责任，来防止“一边化债一边新增地方债”的问题出现。通过强化定期审查评估和监管力度，坚决查处新增隐性债务行为。
