从审理到治理，为社会共治贡献司法智慧

　　“民”怕“官官相护”，“官”怕“败诉追责”，法院怕“不服判息诉”，上诉率高、申诉率高、服判息诉率低——“两高一低”如何化解？且看广西法院——从审理到治理，为社会共治贡献司法智慧

　　8月30日，广西壮族自治区百色市中级人民法院墙上罗列着全院各庭室上个月的审判指标，一眼望去，行政审判66%的服判息诉率被赫然标红，与其他庭室90%多的服判息诉率形成鲜明对比。

　　“上诉率高、申诉率高、服判息诉率低”——行政审判长期以来突出的“两高一低”问题，正是“民告官”案件争议化解难度大的真实反映。

　　“民告官”为何这么难？“民”怕“官官相护”，“官”怕“败诉追责”，一旦不符合预期，双方就会上诉、申诉，“一打到底”。案件数逐年上涨，人案矛盾难以解决，倒金字塔诉讼结构不断挤压，使地方高院无法在审判指导方面投入更多精力……行政审判一手托着“民”、一手托着“官”，当错综复杂的矛盾纠纷堆积到一起，人民法院如何通过行政审判，既维护好群众的合法权益，又实现监督支持行政机关依法行政？

　　新时代提出新命题。面对行政案件，法院不能一判了之、机械司法，只有深入探寻问题根源，及时发现案件背后的深层次问题，通过个案办理推动类型化问题、普遍化矛盾的有效解决，才能真正实现案结事了政通人和。

　　诉前：府院联动，让调解中心成为纠纷“过滤网”

　　8月29日，广西南宁。兴宁区政府大楼一角的大厅里，人虽不多，但一切井然有序。这里是兴宁区群众信访服务中心，也是兴宁区行政争议调解中心。

　　前来这里的群众神情淡定，并没有想象中的剑拔弩张，只有工作人员有些脚步匆匆。

　　兴宁区司法局局长黄康玲在楼道间忙碌地穿梭着。马上进入九月开学季，她将前一阵调解的因学区划分产生的行政争议资料归档存档，又来到一楼来访接待厅查看本月台账。和过去一样，这个月来访接待案件维持在十几件。

　　尽管数量不算多，但从2021年8月调解中心成立至今，已经化解了400余起行政争议。而在调解中心成立之前，这些争议多数都会涌入法院。

　　为何要设立这样一个调解中心？要从2021年说起。

　　近些年，随着兴宁区旧城改造、市容整治、征地拆迁等工作展开，行政争议也随之增加。

　　“群众的法律意识也逐步提高了，有了冲突就选择找法院‘打官司’。”广西壮族自治区高级人民法院行政庭庭长罗伊里介绍，自2015年新修订的行政诉讼法实施以来，广西全区行政审判案件猛增，年均增幅10%以上，2021年达到了顶峰26804件，人案矛盾愈发突出。

　　习近平总书记强调：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”

　　如何破局？

　　“行政争议性质较为特殊，争议一方主体是行政机关，另一方是老百姓，双方地位在客观上是不平等的。如果法院只对行政机关的行政行为进行合法性评价，不积极关注和回应老百姓真实诉求，实质性解决行政争议，就会引发上诉、申诉，以致‘案件衍生’‘程序空转’‘两高一低’。”罗伊里说。

　　“老百姓到法院是为了解决问题的，绝不是来‘走程序’的。”如何让群众切实得到实惠？如何让问题得到实质性解决？

　　“要推动争议在行政程序环节解决，避免成讼。”罗伊里表示，“调解中心是化解矛盾的前沿阵地，更是府院联动实质性解决行政争议的生动实践。要凝聚多方合力，共同促进争议实质性化解，将矛盾化解在诉前。”

　　2021年8月，兴宁区行政争议调解中心挂牌成立。

　　专门成立调解中心，调解争议有哪些独特优势？

　　“首先从案源来说，前来信访、申请行政复议、到法院起诉的行政纠纷，在征得老百姓同意后，都会集中在调解中心先行调解或协调化解，三个端口将绝大多数纠纷都覆盖到了。”黄康玲介绍，南宁市中级人民法院和兴宁区人民法院在调解中心设立有法院联络站，在诉前、诉中、诉后都会和调解中心保持及时沟通和资源共享。

　　在群众和行政机关眼中，调解中心是“解决问题的场所。”当面锣、对面鼓，所有的想法摊开在桌面，大家共同协商解决方案。

　　8月29日，兴宁区行政争议调解中心二楼的调解室内，一起行政复议案件正在进行中。某企业因未组织竣工验收擅自交付使用，被城市执法局罚款。企业提起行政复议，希望行政机关从为企业纾困解难的角度考虑，能否减轻、从轻处罚。

　　两小时后，企业负责人终于松了口气：“我们来这里就是希望有一个面对面沟通的渠道，交换彼此的想法，说明我们的难处。虽然问题还没有解决，但通过这次沟通我们相信行政机关能处理好。”另一面，行政机关也表示会积极配合调解工作，支持小微企业发展，妥善化解争议。

　　远在200多公里外的山城百色，在行政争议调解中心的探索则锚定行政复议化解行政争议主渠道的作用发力。

　　也是在2021年，百色中院联合市司法局在全区成立首家行政争议调解中心。截至今年8月，调解中心调解案件217件，调解成功率达60%。

　　效果缘何如此显著？

　　百色中院行政审判庭原庭长罗锡平介绍，百色行政争议调解中心探索“行政复议、行政诉讼”两线共治，合力化解纠纷。

　　一直以来，行政争议“大信访、中诉讼、小复议”格局难以改变，行政复议的作用和价值远未完全发挥。群众担心“官官相护”，对复议程序不够了解和信任；复议机关因没有完善的监督纠错机制，担心变更复议决定不仅会“得罪政府”，还有可能“当被告”。

　　“信访不信法”“信大不信小”，导致不断上诉、申诉，更甚者诉访缠绕，矛盾成了雪球越滚越大。

　　“要推动发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和主渠道作用。”7月13日，全国大法官研讨班指出。

　　如何在实践中进一步探索非诉衔接，让“行政复议、行政诉讼”两线共治发挥实效？

　　罗锡平介绍，法院和司法行政机关会在各自程序中为当事人和行政机关提供风险评估，引导争议进入调解中心。调解中心受理后，会及时协调所涉部门参与调解，其他相关单位积极配合。达成调解协议的，及时制作调解书、和解书等法律文书；调解不成的，依法作出裁判或复议决定。

　　百色市司法局副局长黄莉淳介绍，调解中心在行政复议调解实践中，探索出复议员、案件审理委员会和复议委员会的三级调解办案模式。如果争议较难化解进入到最后一级复议委员会，则由市领导出面召集各部门共同解决问题。

　　2022年，百色法院受理行政案件数下降16.86%，诉源治理成效显著。人民调解、行政调解、法院调解“三调”合力，切实将行政纠纷吸附在当地、化解在基层。

　　研究建立健全行政纠纷解决体系，发挥行政机关化解纠纷的“分流阀”作用，党中央提出的依法治国工作布局蓝图在实践中落地。

　　2022年，广西法院行政案件数迎来拐点。数据显示，2022年，全区法院新收一审行政案件数量首度下降，降幅为17.69%。今年上半年，新收一审行政案件数在2022年的基础上继续保持回落，新收一审行政案件同比下降10.15%。如今，行政争议调解中心已在广西各地铺开，各级政府已设立43家调解机构。

　　“政和通”行政争议调解中心、“龙城新桥”行政争议调解室、“六堡茶”行政争议调解中心、乡村振兴行政争议调解室……广西法院积极探索和打造诉源治理特色品牌，不断加强府院联动，畅通沟通桥梁，把矛盾解决端口不断前移，将行政案件诉源治理工作做实做细做深。

　　诉中：示范性裁判，从“审理一案”到“治理一片”

　　山水秀美的广西，素有“八山一水一分田”之称。近些年来，随着中国—东盟自贸区建设、平陆运河建设等重点项目的开展，广西在快速的建设发展中，不可避免地引发大量征地拆迁、征收补偿等纠纷，并且多数以群体性系列案形式出现。

　　如何避免就案办案？如何让审理一案能够发挥更多实效？

　　2021年，广西高院印发《类型化系列案件示范性裁判工作规则（试行）》提出，对涉众性系列案件，提倡作出“示范性裁判”，待生效后依法处理其余系列案件。

　　7月10日，柳州市中级人民法院通过示范庭审形式，公开审理一起行政机关主动“要求”败诉的行政诉讼案件。

　　行政机关主动“要求”败诉，到底是为何？

　　今年7月，融水苗族自治县因征地拆迁引发的18件行政案件一并涌入柳州中院。行政机关因迟迟与村民无法谈拢征收补偿安置问题，眼看征地项目进度被严重耽误，为了保障项目顺利推进以及大多数已经达成征收补偿协议村民的利益，权衡之下选择了直接强拆。

　　“我们强拆确实是违法了。”老吴是融水县征补中心的法律顾问，他有些不好意思，但又解释着，“我们也没办法，我们愿意给补偿款，但村民不愿意接受。他们要求提高补偿标准、指定安置地位置，有的村民还要求多征地多给一些补偿，这些要求都不符合征收安置补偿政策，我们怎么解释他们也不听，一说几句就起哄。”

　　“有时我们甚至希望村民去法院起诉。”老吴坦言，因为“村民不听我们的，但他们听法院的”。

　　而村民黄某则表示：“只有法院判决了，我们才相信政府会给钱，否则不知道补偿款什么时候才能到手里。”

　　“这样的案件不少”，柳州中院行政庭庭长覃政介绍，一旦判决，政府面临一败全败的境地，政府的形象将严重受损。

　　如何通过“审理一案”促“多案化解”，实质性化解行政争议，一揽子解决类案纠纷？

　　根据《类型化系列案件示范性裁判工作规则（试行）》规定，柳州中院将该案作为柳州范围内首例行政示范诉讼案件，于7月10日开庭审理，市人大代表、政协委员，市司法局、五个城区司法局及相关执法单位负责人、工作人员共百余人旁听本次庭审。

　　群众的不合理诉求如何劝说？政府的违法行为如何杜绝？

　　覃政告诉记者，该案原告黄某是村民代表，也是大学生，调解过程中，法官充分向黄某释明国家有关政策和法律法规，并由黄某劝服村里的老人；对于行政机关，则明确其行为违法，提出有关司法建议。同时没有一判了之，而是引导双方从实质性化解角度出发，就补偿安置事宜进行协商，共同找寻解决纠纷的最佳路径。

　　最终，双方达成补偿安置协议，原告当庭撤诉。为确保原告合法权益，柳州中院就补偿安置协议出具司法确认书。后续17件案件均参照示范性案件的最终处理结果予以处理。

　　“下次再遇到，我们不会再违法强拆了，我们也会提前介入执法决策，主动把工作做在前面。”老吴说道。

　　黄某也表示：“其他村民看到我们这个案子的处理，也会对照自己的实际情况，形成合理预期，接受法院确认的补偿安置方案。”

　　“从政治上看，从法治上办。”

　　此例示范性诉讼以既保障了群众的合法权益，又不损害政府公信力的方式实质性化解了纠纷，同时以公开审理的方式，进一步加强行政机关依法行政的意识，助推行政执法人员增强法治思维和法治意识，提高依法行政能力和应诉水平，真正达到“审理一案、规范一类、教育一片”的示范效果。

　　据介绍，为解决法律适用分歧，统一审理规则和裁判尺度，广西高院先后出台“三大纠纷”（土地、山林、水利）、“两违”整治、国有土地上房屋征收补偿、不动产登记等四类行政案件裁判指引，每年编撰行政案件发改分析报告，有力地指导下级法院进一步提高裁判质效，化解行政争议。

　　从“审理一案”到“治理一片”，广西法院通过实践探索，实质性化解行政争议，实现了行政案件办理的政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

　　诉后：抓末端、治已病，将监督支持贯穿始终

　　如何让重点行政执法领域的违法行为不再反复发生？

　　习近平总书记强调：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”

　　“违法领域集中”“违反法定程序”“未能兼顾公正与效率”“基层执法建设有待加强”……一份关于行政机关败诉的专题报告，以翔实的数据客观反映了法院在审理行政案件中发现的行政机关执法存在的突出问题。这份直面问题的报告，是2022年5月广西高院报送给广西党委政法委的《关于行政机关行政诉讼有关情况的报告》。

　　专题报告提供数据决策的同时，法院更进一步，主动争取党委支持，形成合力助推法治政府建设。

　　广西高院副院长义芳在今年5月全区法院行政审判工作会议上要求，全区法院要坚持能动司法，主动融入社会治理，不仅要通过发白皮书、司法建议反馈问题，还要积极作为，主动地去帮助、推动政府及其部门解决好突出问题、改进和完善治理，减少争议发生，实现最佳司法效能。

　　2022年3月，广西高院支持推动柳州市制定出台《柳州市“一府两院”法治共建联动机制工作方案》，在广西首创由市长、院长、检察长共同组建的“三长会商”会议机制。

　　针对征地拆迁等高发多发纠纷，柳州先后印发《柳州市自然资源违法用地上建筑物处置暂行办法》《柳州市行政执行案件“裁执分离”工作制度》，精准回应征地拆迁工作中反复出现的依法推进时间不足、执法程序不规范、强制拆除赔偿多、败诉率高等痛点难点问题，切实打破强拆案件“拆一件败诉一件”的怪圈。

　　府院联动进一步加深，广西高院、检察院、司法厅《关于共同推进行政争议实质性化解工作意见（试行）》、广西高院《关于进一步提高行政审判质效切实推进解决“两高一低”问题的意见》在今年七八月先后发出，将司法实践中积累的经验转化为长效的机制制度，让行政审判更加有章可循。

　　8月25日，广西法治政府建设工作会议在南宁举行。广西高院、检察院、公安厅、司法厅4家政法单位围绕各自工作职责作发言；自治区自然资源厅、住建厅、市场监管局作工作汇报。自治区党委副书记、人民政府主席蓝天立，自治区党委常委、政法委书记何文浩，自治区高院党组书记、院长黄海龙出席会议并讲话。

　　这场区级的重要会议，意味着府院联动、法治政府建设向更深更高层次推进。

　　“每一起行政纠纷的背后，都是群众对具体行政行为的不满。行政机关败诉，说明依法行政做得不到位，甚至存在侵害老百姓利益的问题，影响政群关系，损害政府公信力和党的执政根基。”8月25日，黄海龙在会上发言说道，“要牢固树立双赢多赢共赢的司法理念，尽可能一次性实质解决行政争议，厚植党的长期执政根基。”

　　数据显示，2022年全区一审新收案件数大幅下降，降幅为17.69%，诉源治理成效显著；2023年上半年行政机关败诉率同比降低，一审案件行政机关败诉率同比下降近5个百分点。

　　取得成绩的同时，广西法院坚持问题导向，继续加大抓末端、治已病的力度。

　　报告显示，2021年1月至2023年6月，全区法院发出的司法建议265份，得到了行政机关有效反馈。

　　“坚持依法行政，是减少行政纠纷、降低行政机关败诉率的基础。”黄海龙说道。

　　“无论是普通行政案件，还是涉征收拆迁、社会保障、环境资源等重点领域行政案件，我们都要运用‘穿透性思维’，准确把握当事人的真实意思，把府院联动贯穿诉前、诉中、诉后各环节，尽可能一次性实质化解行政纠纷。”黄海龙接受采访时说，在全面深化改革、全面推进依法治国的历史进程下，在提升国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，行政审判责任重大、使命光荣。“广西法院将持续做好这篇特色文章。”

　　如何助推行政机关进一步提高依法行政理念？如何将“监督就是支持、支持就是监督”理念贯穿始终？

　　广西高院提出建议：

　　——建议自治区层面统一推进完善府院联动机制，建立法院与行政机关涉法案例同堂研讨机制。

　　——建议对重点领域矛盾纠纷找准症结，完善制度、规范程序、改进治理，端口前移，从源头减少争议。

　　——研究建立行政机关自我纠错制度，鼓励行政机关在行政程序中及时自我纠正不当行政行为，减少行政争议成讼。

　　——进一步加强行政机关负责人出庭应诉能力，做到既出庭又出声出力，发挥依法行政和实质解决行政争议“领头雁”作用。

　　——进一步优化法治政府建设评价约束机制。将败诉率、履行生效裁判、司法建议落实等纳入考核。

　　一项项建议直面问题、敢于直言；一条条举措有的放矢、标本兼治。至此，诉前分流、诉中示范、诉后反馈，形成完整闭环。

　　让群众的合理诉求得以实现，让政府的行政行为不再违法，让诉源治理发挥合力，实现双赢多赢共赢，不断厚植党的执政根基，正在一个个行政争议实质性化解的实践中不断实现。从“审理”到“治理”，广西法院通过生动实践，为社会共治贡献司法智慧。

　　来源：人民法院报

　　记者：王珊珊 董星雨