多元解纷“上新” 诉源治理“升级”

　　编者按

　　党的二十大报告指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。今年1月，习近平总书记对政法工作作出重要指示，坚持改革创新，坚持发扬斗争精神，奋力推进政法工作现代化。这些重要论断为做好当前和今后一个时期政法工作和法院工作指明了方向，提供了根本遵循。

　　7月13日，全国大法官研讨班开幕，最高人民法院院长张军强调，稳中求进、守正创新，以审判工作现代化服务保障中国式现代化。为全面贯彻落实党的二十大精神，学思践悟习近平法治思想，认真学习贯彻全国大法官研讨班精神，即日起，本报推出深入贯彻习近平法治思想系列工作主题报道，以全国大法官研讨班形成共识的工作部署落实情况为切入点，充分展现人民法院围绕“公正与效率”工作主题，做实为大局服务、为人民司法，从审判理念、审判机制、审判体系、审判管理等方面整体推进、系统落实，奋力推进审判工作现代化的生动实践和具体成果。敬请关注。

　　党的十九届四中全会首次将民主协商纳入社会治理体系。在党领导人民有效治理国家的大局中，当民主协商、法治保障这两种力量相向而行、同频共振，会产生怎样的治理效果？又会迸发出怎样的社会活力？内蒙古法院积极探索与人民政协建立诉前调解机制——

　　多元解纷“上新” 诉源治理“升级”

　　很长一段时间里，物业经理于秋阳都被各种各样的纠纷困扰着。

　　绿化不到位、物业费不合理、业主家的窗户坏了没人修……“每年都有十几件解决不了的纠纷进入诉讼”。

　　可是最近这半年来，她轻松了不少，因为小区物业纠纷实现了“零诉讼”。

　　“政协委员威望高、专业性强，请他们做调解，大家都信。”8月23日上午，在位于内蒙古自治区包头市青山区的正翔国际小区门前，于秋阳开心地笑着，她身后的国槐笔直，叶子舒展透亮。

　　《首家！包头中院在全区率先与包头政协达成多元解纷机制》，2022年5月18日，法治日报客户端以一个惊叹号，向社会介绍了这一地方法院探索的“政协+法院”多元解纷机制。

　　政协委员来到法院，坐在老百姓中间调解纠纷。如今，这样的场景越来越多出现在内蒙古法院。一年零三个月里，全区大多数法院会同当地政协启动了多元解纷工作，508名政协特邀调解员参与化解矛盾纠纷近2000件。“政协+法院”，拓宽了解纷渠道，丰富了解纷力量，成为多元解纷机制中的重要一环。

　　但仅仅是这些吗？与既有解纷机制相比，“政协+法院”的优越性是什么？独特价值在哪里？其走向未来的生命力又在何处？

　　一项新机制如何被执行者理解，如何被社会广泛接受，回答好这几个问题至关重要。

　　不亮眼的数据和没想到的效果

　　2022年7月的一天，走在上班路上的包头市土默特右旗政协委员李瑞突然接到了土默特右旗人民法院诉服中心的电话，邀请他去法院调案子。

　　李瑞这才想起来，不久前，曾有政协领导和他沟通过，告诉他2022年5月包头市政协同市中级人民法院建立了“政协+法院”多元解纷机制。作为试点，土右旗政协也同旗法院建立了对接机制，问他愿不愿意当特邀调解员。

　　“成为特邀调解员需要符合几个条件。”李瑞举例说，要有大局意识、经验丰富、专业性强。先由各级政协提出人选，再会同法院协商、聘任。

　　“参与基层社会治理工作，推动社会主义协商民主建设，是政协委员义不容辞的责任。”想到这，李瑞当时毫不犹豫地答应了。

　　那天等着他调解的是一起涉企医疗纠纷。某卫生院拖欠某医药公司款项150余万元，因经营困难，医药公司将卫生院诉至法院。

　　卫生院觉得委屈：药品按进价出售，不允许加价，加之疫情影响，仅靠财政支持举步维艰。

　　李瑞利用自己熟悉医疗行业的优势，很快找到卫生院给付困难的症结，积极联系卫健委、财政局等部门，拿出了可行性方案，分批支付，促使双方达成协议。合作十年的两家单位，在经历风雨后又成功走在了一起。

　　矛盾是经济社会发展的必然产物，如何解决矛盾是推动人类社会不断进步的关键。让每一类纠纷都能通过最适合的方式解决，让每一位当事人都能获得专业化、个性化的解纷服务，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

　　彼时包头中院建立了“总对总”和行业领域诉调对接机制，签约特邀调解组织86家，形成了相对体系化的纠纷解决机制。但是，每年还是有大量案件涌入法院，法官人均办案数从150余件增长到210余件。

　　诉调对接的“调”能不能深度延伸？做实“抓前端、治未病”，人民法院还能做什么？

　　包头中院没有停止探索，他们在等待一个契机……

　　同样觉得该做点什么的，还有包头市政协。

　　“习近平总书记指出，协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，要求政协委员发挥桥梁纽带作用，在界别群众中多做雪中送炭、扶贫济困的工作，多做春风化雨、解疑释惑的工作，多做理顺情绪、化解矛盾的工作。”包头市政协社会和法制委员会副主任魏海威介绍说。

　　如何承担政治使命、发挥政治功能，以高水平履职服务高质量发展？

　　包头市政协没有停止思考，他们在等待一个回答……

　　相向而行的动力为改革积累了势不可挡的能量。2022年5月，一场内蒙古法院、政协系统鲜有的尝试开始了。

　　当月，包头中院与市政协共同印发《关于推进民商事纠纷多元化解机制建设实施方案》，搭建起“政协+法院”多元解纷机制运行框架，并选定东河区人民法院、土右旗法院作为试点。

　　一个月后，土右旗“政协+法院纠纷调解室”正式挂牌，开启人民法院和政协职能配合提升基层治理水平的新实践。

　　试点四个月，成绩单出炉：两家法院政协委员参与诉前调解案件214件，涉及买卖合同、民间借贷、婚姻家庭、劳务争议、物业服务等纠纷，调解成功165件，涉案资金330余万元，到位履行资金272万元。

　　这给了包头中院一个方向，一份底气。

　　2022年9月，包头市10家基层法院开始陆续与属地政协对接。

　　“每年进入全市法院的诉前纠纷上万件，调解率在70%以上，而政协委员调解的案件数只有几百件，平均调解率不到60%。”在一些人看来，这样的尝试就是杯水车薪、小题大做。

　　“从数据上来看确实不太亮眼。”包头中院立案一庭庭长贺静苦笑道。但是作为这项机制的具体推动者，贺静又底气十足：政协委员具有大局意识强、群众基础好、社会威望高、专业性强等优势，由他们担任特邀调解员化解矛盾纠纷，更有利于实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

　　群众不仅仅需要既有解纷机制的便捷高效，同样需要新探索的专业深度。来自当事人实实在在的感受，证明贺静并不是“夸海口”。

　　一起当事双方对抗情绪较大的物业纠纷，经从事社区工作的政协特邀调解员调解，很快握手言和；

　　一起房屋买卖合同纠纷，律师界别政协特邀调解员通过分析证据材料，作出双方认可的调解方案。4起案件中，2件当场履行，2件申请司法确认。

　　在由政协特邀调解员组成的“专家门诊”里，涉企纠纷被精细化处理，邻里、物业纠纷按流程处理，难案繁案、需要协调各类社会资源的案件，也变得不再棘手，“政协+法院”的边际效应开始慢慢显现。

　　“即便是没有调成的案子，进入诉讼后也是不一样的。”土右旗法院副院长王世艳发现，经政协委员调解的纠纷，双方均能心平气和沟通，为后续庭审奠定了良好基础，案件宣判后无一上诉或者申请再审。

　　划得来的“买卖”和“送上门”的监督

　　“‘政协+法院’是一起划得来的‘买卖’。”许益民这样表达过很多次。

　　该如何介绍许益民呢？内蒙古自治区呼和浩特市新城区政协常委？内蒙古汇孚律师事务所主任？看到了不同维度的风景，体会到了不同角度下对事实的认定后，诸多头衔中，许益民最看重的是政协特邀调解员。

　　因为“调解的过程也是政治协商、民主监督、参政议政的过程”，在他看来这是一举多得。

　　“诉前调解适用范围存在宽泛、不当问题。”

　　“个别案件进入诉前调解程序后存在超期情况。”

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　　许益民发现诉前调解存在一些问题，于是他将想法写进了《关于优化立案前的调解机制，切实保护涉诉群众及各方利益的提案》。

　　收到提案后，呼和浩特市新城区人民法院党组立刻召开会议研究，从三个方面进行了整改。

　　“监督就是关心，监督就是支持！”新城区法院副院长王建鹏惊喜于这份“意外收获”，“政协委员通过深度参与法院工作，能够及时帮助我们发现审判管理中的不足并加以改进。”

　　截至目前，像许益民这样的特邀调解员全区有508名，分别来自社科、经济、工商联、医药卫生、社会福利和社会保障等近30个界别。

　　从一个市级政协、法院一拍即合的想法，到成为全自治区政协、法院联动推广的机制，内蒙古自治区高级人民法院副院长那澜道出了背后原因——

　　社会纠纷具有复杂性和多元性，任何社会都不可能通过单纯增加司法供给，来满足无限增长的解纷需求。习近平总书记指出，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”，要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。最高人民法院党组也多次强调要坚持能动司法理念，通过诉源治理服务国家治理、社会治理，推动把“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”做深做实。

　　“把人民法院定分止争的司法职能嵌入到党委政府大治理格局中，‘政协+法院’就是一个新的突破口。”那澜说。

　　在总结包头经验基础上，2023年6月，自治区启动全面推进民商事纠纷多元化解机制建设仪式，印发实施意见，对“政协+法院”多元解纷机制的原则、目标、路径等进行了顶层设计。

　　融入日常，督在经常。在土右旗法院，法官们也有类似感受：近来与政协委员的联系更密切了。

　　土右旗法院主动开门邀请监督，为代表委员专设“点菜式”监督，列席会议、旁听庭审、督导调研、见证执行……50余名政协委员分别参加法院活动30余次。

　　有政协委员发现，立案前诉讼风险告知内容不够翔实。土右旗法院针对案件数量较多的纠纷，制定专门举证通知和风险告知。

　　有政协委员指出，诉前调解中的涉企案件，如果存在财产保全，调解周期长会影响企业资金周转。土右旗法院制定了涉企案件优先委派调解，调解不成15天转立案等专项规定。

　　主动接受监督是人民法院推动司法审判工作高质量发展的强大助力，也是做好审判执行工作的必答题。对于“送上门”的监督，许多法官坦言，他们一开始并没有想到。但今天看来，“政协+法院”多元解纷机制，不仅是化解矛盾的专业利器，更是人民法院主动接受民主监督的桥梁纽带，散发着独特的魅力，彰显着独特的价值。

　　更高水平的治理和更可期待的未来

　　这几天，呼和浩特市政协委员、伊坤律师事务所主任曹文萍比往常更加忙碌，她在为即将召开的“优化民营企业发展环境专项民主监督协商会”积极准备着。

　　在呼市政协一年中非常重要的会议上，曹文萍被安排作重点发言。

　　这源于她不久前提交的一份提案。

　　作为政协特邀调解员，曹文萍发现，一些地方政府和相关部门存在拖欠民营企业账款的现象，致使一些民营企业资金难以周转，有的甚至面临资金链断裂的危险。

　　同类案件多发高发的背后，必然存在着社会治理问题。据此，曹文萍提交了《关于进一步扶持和促进我市民营企业经济发展的提案》，围绕激发民营经济发展活力，提振民营经济发展信心提出了具体建议。

　　“政协力量注入法院多元解纷体系，是坚持和发展新时代‘枫桥经验’的有益探索”，呼市新城区锡林北路街道党工委副书记冯宏梅发觉，政协离人民群众越来越近了，参政议政的形式越来越丰富了。

　　“诉讼是社会矛盾的集中反映和极端表现。为群众解决矛盾的过程就是发现社会治理问题的过程。” 政协工作经历让曹文萍体会到，“政协+法院”是政协委员履职的重要载体和抓手，也是实现共建共治共享、提升社会治理效能的有效途径。

　　针对物业领域存在的小区收益不透明、服务合同不规范等问题，李瑞提出了关于司法助力幸福社区创建、多元化解物业纠纷的提案。

　　针对中小企业经营难题，新城区政协特邀调解员联合法官走进大学生创业园，为园区300余家科创企业提供法律服务。

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　　一年来，人们不断丰富着对“政协+法院”多元解纷机制的认知，也不断反思着显现的深层次问题：

　　政协委员本职工作繁忙，个别案件调解进度缓慢；调解经验不足，某种程度上弱化了调解效果；缺少与法院的定期交流机制，困难和问题无法及时得到解决……

　　无论是法官还是政协委员，未来的不确定让他们担心：如果没有健全的制度保障，仅靠一时热情难以维系，新机制很可能最终沦为人民法院的一厢情愿。

　　多元利益主体参与纠纷解决并相互发挥作用，是治理不同于管理的鲜明特点。既有解纷机制在实践过程中遇到的问题，新机制如何避免？人民法院如何发挥引领、推动、保障作用，促进解纷主体各就其位、各得其所、各取所长、各尽其能？

　　就自治区而言，内蒙古高院立案庭副庭长王佐玲提出了三点思路：一是政协与高院建立联席会议机制，组建专门工作队伍。二是利用好人民法院调解平台，动态管理政协特邀调解员名册。三是推动各级法院与同级政协建立联合培训机制，提升调解员解纷能力。

　　就政协而言，魏海威透露，现阶段包头市政协正在制定政协特邀调解员管理考核实施细则，将参与民商事纠纷多元化解工作情况纳入政协对委员的年度履职评价内容。

　　如今，在内蒙古自治区，越来越多的法院正以各种方式实践自己的“政协+法院”：

　　鄂尔多斯市东胜区人民法院设立政协委员参与调解民商事纠纷的“委员会客厅”，充分发挥“宣传站、民意窗、连心桥、监督岗、大课堂”五大功能；

　　科尔沁右翼前旗人民法院阿力得尔人民法庭建立政协委员包联村屯制度，充分发挥“古榆清风调解室”源头预防调处矛盾纠纷的“前哨堡垒”作用。

　　“内蒙古法院积极探索的‘政协+法院’多元解纷机制，可以充分调动社会各方面力量，使党领导下的社会治理制度优势真正转化为社会治理效能，为推动治理体系和治理能力现代化提供了又一实践路径。”全国人大代表、呼和浩特市世洁燃气有限责任公司运输车队危险品车辆驾驶员巩学峰对此给予高度评价。在他看来，此举也向全社会释放了强劲信号：党中央动员全社会力量化解矛盾纠纷，努力营造和谐稳定的发展环境。

　　也许，这就是“政协+法院”多元解纷机制最高光的部分，也是其向上生长的力量所在。

　　来源：人民法院报

　　记者：李阳 车晓梅丨通讯员：梁霞