□ 向改革创新要动力
□ 本报记者 张晨
去年,最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点。如今,这个为期两年的试点工作已运行至中期。
8月30日,《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》(以下简称《报告》)提请全国人大常委会会议审议。《报告》显示,自2021年10月试点工作正式启动以来,四级法院审级职能逐步优化,案件结构和分布日趋合理,司法职权配置更加科学,矛盾纠纷化解质效有力提升。
优化四级法院审级职能
“长期以来,我国民事审判主要以案件标的金额作为级别管辖标准。由于在二审和再审中都实行复审制,二审法院、再审法院与一审法院在认定事实和适用法律的权限和程序上并无本质区别。”北京大学法学院副教授刘哲玮研究认为,这导致我国四级法院的审级职能严重趋同。
刘哲玮指出,本轮改革试点基于各级法院不同的审级职能定位,优化调整了各级法院的案件数量和结构,有效推动绝大多数纠纷在基层、中级法院公正高效审结,事实、法律争议在两审之间实质性解决;在审判重心“下沉”的同时,高级别法院正在离开以往案件审理的舒适区,逐步承担并加强统一法律适用的职能。
审级改革是否会加剧基层法院审判负担?
数据显示,试点以来,试点基层法院在过去一年间共受理“下沉”民事案件9570件,占同期全部新收一审民事案件的0.15%,一审民事案件上诉率、二审改发率分别为8.73%、1.25%,较试点前同比分别下降0.2%、0.04%。
今年3月,最高法发布人民法院深化司法体制综合配套改革的新进展新成效。最高法国际合作局副局长何帆表示,从试点运行情况看,案件结构变化总体符合预判,并未加剧基层法院的审判负担。
“四级法院审级职能定位改革试点是中央批准、全国人大常委会授权的又一项重大改革任务。”何帆介绍说,从改革整体思路看,试点方案注重“放下去”与“提上来”并重。“放下去”的是地方干预较少、案情并不复杂、更适宜由基层法院受理的案件,下放后也更有利于矛盾纠纷高效、实质性化解。“提上来”的是诉讼标的额未必很大,但具有规则指导意义、涉及重大利益,或者有利于打破“诉讼主客场”现象的案件。这类案件通过提级管辖或再审提审,由较高层级法院审理,更有利于加强对下指导、实现实体公正,打破地方保护主义。
提升矛盾纠纷化解质效
近日,四川首例当事人申请提级管辖的民事案件在宜宾市中级人民法院审结。在一起合同纠纷案中,被告某财保公司以该案为重大疑难的新类型案件为由,向筠连县人民法院申请提级管辖。宜宾中院审查认为,该案涉及PPP合同的法律性质、行政协议与民事合同的交叉、履约保证保险合同的效力、独立保函的认定等多种法律关系,系辖区内新类型案件,具有规则指导意义。经审委会讨论决定后,宜宾中院提级审理了该案。
让小案子也能进到“大法院”,这是法院探索提级管辖机制的一个缩影。
《报告》指出,试点工作在坚持“四级两审制”制度基础上,通过调整适用行政诉讼法关于级别管辖的规定,推动将审理难度不大、受地方干预少、适宜就地化解的四类行政案件交由基层法院审理。通过改革民事、行政再审申请程序和标准,配套完善案件提级管辖机制,实现审判资源、案件结构与四级法院职能定位科学匹配。
“明确四级法院审级职能定位,对进一步完善我国民事司法制度具有重要的积极意义。”刘哲玮分析称,从价值层面看,有利于发挥司法机关在解释法律、形成政策、统一法制上的积极作用,即通过民事司法裁判既化解矛盾,又明晰规则,进而将纠纷防患于未然,推进社会治理;从效率层面看,有利于提升同一案件在不同审级的审理效率,即根据不同审级案件的受理条件和审理重点,因势利导,调动人力、程序等各种资源解决不同的问题,从而在整体上盘活司法资源,提升审判效率;从专业层面看,再次强调凸显了司法裁判作为法院职能的重要意义,明晰了各级法院审判职能和案件审理权限,从而增加了不同级别司法机关的专业性。
《报告》显示,各试点地区高、中级人民法院完善提级管辖机制,规范工作流程,高、中级人民法院审理重大典型一审案件职能作用更加凸显。试点以来,各高、中级人民法院共提级管辖案件435件,同比增长19.50%,提级管辖的案件涉及数据权利确权、网络不正当竞争、新业态用工主体资格等法律问题,涵盖民事、行政、知识产权等领域。
完善再审程序运行机制
清华大学法学院教授何海波认为,再审程序改革是本次试点中最重大的创新举措,对于进一步优化我国“四级两审终审”的审级制度具有非常重要的积极意义。
按照试点工作要求,最高法和各高级人民法院推动完善再审程序运行机制。试点以来,最高法新收民事、行政申请再审审查案件2275件,较试点前下降85.33%。各高级法院受理申请再审审查案件249323件,其中受理不服本院终审民事、行政案件的再审申请16094件,包括最高法“下交”的再审申请5428件,“下交”案件仅占全部申请再审审查案件的2.18%。再审程序运行机制持续完善,实现再审依法纠错与维护生效裁判权威相统一。
为进一步深化再审程序改革试点,何海波建议加强两方面的工作:一是进一步细化完善“法律适用问题”的范畴和标准,在讨论再审申请条件时,“法律适用”应当包括认定事实的标准和法律程序的准则;二是进一步加大再审案件的审理和转化为指导性案例的工作力度,起到通过再审裁判宣示规则、统一规则适用的目的,获得“审理一件、解决一片”的效果,进一步落实最高审判机关职能定位。
“由于本轮改革试点尚不足一年,许多制度创新也仍在探索阶段,改革成效有待进一步观察。但可以肯定的是,这一轮的改革试点绝不仅仅是对不同层级法院案件数量的简单重分配,而是在更深层次上通过案件调整实现司法体制的结构优化。”刘哲玮说。
据悉,最高法将进一步健全试点工作推进机制,健全配套保障,巩固提升试点工作成效,健全重大典型案件发现、识别和筛选机制,建立申请再审审查案件和再审案件专项管理机制,推动建立再审预收费制度,促进增强改革系统集成效应;进一步深入推进试点工作,推动完善具有中国特色、符合司法规律的审级制度。
